分稅制前傳

長期以來，中央政府與地方各級政府之間在財權與財力上的博弈從未停止。從中央集權的“統收統支”體制，到行政性分權的“財政包干”體制，再到經濟分權的“分稅制”體制，以及目前正在建立的公共財政體制，新中國財政體制變遷路徑大致可以如此描繪。而體制的切換，其本質正是不同經濟主體間利益分配機制和激勵約束機制的重塑。

1980年之前，中國處在計劃經濟時代，中央高度集權，資源計劃配置。地方將所有財政收入上繳中央，其提供公共產品(服務)的資金由中央核定撥給。地方政府實際上不具有獨立的利益主體地位，只承擔著中央計劃被動執行者角色。這種既缺乏激勵又缺乏約束的統收統支體制使得財政資源成了一碗眾人搶食的“唐僧肉”，短缺和普遍的低效率成為集權財政體制運行的結果，財政在“一要吃飯，二要建設”以及“要正確處理好國家、集體和個人的利益關系”的多重目標面前始終處于捉襟見肘、顧此失彼的境地。政府正是在此背景下被逼踏上了行政性分權的改革路徑。

行政性分權的“財政包干”是中國20世紀80年代末到90年代初的主要財政模式，其要點是“劃分收支，分級包干”，并根據不同地區的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補助），且一定數年不變。

此間，國家對財政與企業的利益關系也作了調整：從1979年起，對國企實行“放權讓利”的利潤留成制度，允許企業利用利潤留成建立生產發展、集體福利和職工獎勵三項基金，并對企業流動資金，由財政撥款改為銀行貸款（撥改貸）。1983年和1984年，中央分別實行第一步和第二步“利改稅”，將國企向國家上繳利潤改為按實現利潤繳納所得稅，稅后利潤一部分上繳國家，一部分留給企業，并按稅種劃分中央財政固定收入、地方財政固定收入和共享收入。

但是“利改稅”并沒有達到政府增收的目標，企業承包經營制便走上前臺，國企開始實行“包死基數，確保上繳，超收多留，歉收自補”的政策。這一時期中央與地方的財政收入均增長較快，但是它是在中央和地方、財政和企業“一對一”的談判中實現的，極不透明，變數叢生。短期行為、諸侯經濟等即為這種體制的負面效果。

這段時期，中央對于整個經濟的控制力相當羸弱，中央曾經三次大規模向地方政府借錢，很多富裕省份連續幾年稅收都不見增長，被稱之為所謂“藏富于地方”；財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重持續下降，分稅制財政體制框架正是在這個時候醞釀出臺。

1993年7月，在全國財政、稅務工作會議上，時任國務院副總理的朱基指出：如果現在不開始進行財稅改革，明年的日子就很難過下去。改革的重點之一即是將現行的地方財政包干制改為劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。

分稅制自1994年1月1日起施行，其總體框架是“三分一返一轉移”，即劃分收入、劃分支出、分設稅務機構、實行稅收返還和轉移支付制度。主要內容包括：1.明確劃分稅種，關稅、消費稅、中央企業所得稅歸中央財政收入，增值稅(中央分享75％，地方分享25％)、證券交易稅(中央與地方各分享50％)和資源稅(其中海洋石油資源稅歸中央)則屬于中央與地方共享，地方的固定收入則包括營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、城建稅、房產稅等15余種；2.分設中央和地方兩套稅務機構，分別征稅；3.初步建立轉移支付制度；4.實行稅收返還辦法。

分稅制作為被現代市場經濟國家廣泛采用的經濟性財政分權，其本意是要摧毀原來彈性與不確定性極強的承包制，實現中央和地方政府之間穩定而規范的財政收支劃分。然而，由于在承包制時代盤根錯節的中央與地方利益關系相當復雜，改革很難畢其功于一役，因此，1994年分稅制其實也是中央和地方利益妥協的產物，并不是完全意義上的分稅制，如企業所得稅仍按隸屬關系征收等。而此次分稅制改革，則被認為是“割掉了1994年分稅制改革遺留下來的尾巴”。