拆遷之訴

【拆遷與回遷】

6月下旬，上海市靜安區(qū)石門二路一帶看去風(fēng)平浪靜。石門二路以東便是所謂的“東八塊”——眾房地產(chǎn)商垂涎的上海市繁華地段，拆遷其實(shí)已于去年開始，但是期限一再拖延。

2002年5月28日，靜安區(qū)房屋土地管理局與“上海首富”周正毅簽訂了“東八塊”58街坊地塊國有土地使用權(quán)出讓合同。2002年8月30日，上海市靜安區(qū)房地局對58街坊舊區(qū)簽發(fā)了拆遷許可證。

當(dāng)?shù)鼐用駥﹂_發(fā)商提出的拆遷安置方案強(qiáng)烈不滿。大量居民希望回遷，而安置方案中并沒有出資回遷原地一說?；剡w的要求被斷然拒絕。雙方形成對峙局面。不到一年，“東八塊”時有居民不接受安置方案而被強(qiáng)制拆遷。矛盾愈演愈烈，終于對簿公堂。

2003年5月28日上午9時至12時，上海靜安區(qū)“東八塊”58號地塊的2159戶拆遷代表沈俊生等6人，訴被告上海市靜安區(qū)房屋土地管理局關(guān)于撤銷滬房靜拆許字（2002）第26號《房屋拆遷許可證》一案，在靜安區(qū)人民法院開庭審理。

此番庭審并沒有結(jié)果，目前正處在休庭搜集新的證據(jù)階段。記者發(fā)現(xiàn)，此后拆遷基本陷于停頓狀態(tài)。據(jù)一當(dāng)?shù)鼐用裼崮掣嬖V記者：“拆遷的是不來找了，不過紅頭文件（裁決書）還是一樣送往各家。”有關(guān)百姓對此感到焦慮。

所謂裁決書，是拆遷人與被拆遷人不能達(dá)成協(xié)議時，由拆遷人申請當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T按一定安置方式裁決后發(fā)出的文書，被拆遷人收到裁決書后必須在限定時間內(nèi)搬離原址，遷入指定安置地點(diǎn)，原住房由拆遷人拆除。

矛盾很明顯。到底能不能回遷，是一個關(guān)鍵問題。

實(shí)際上，根據(jù)“東八塊”的立項(xiàng)資料，當(dāng)?shù)鼐用袷强梢曰剡w的。早在2001年，上海市國土資源管理局就發(fā)文認(rèn)定石門路以東地塊是新一輪舊區(qū)改造項(xiàng)目。為推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造，2001年初，上海市建委、規(guī)劃局、房地局、住宅發(fā)展局曾經(jīng)聯(lián)合向各區(qū)政府下發(fā)《關(guān)于鼓勵動遷居民回搬推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》，其中指出，原地動遷居民可以實(shí)物安置或貨幣化安置，也可出資回搬，不回遷的給予優(yōu)惠政策鼓勵回搬原地或原區(qū)域。

文件當(dāng)中還有一條重要內(nèi)容，即被認(rèn)定的新一輪舊區(qū)改造地塊土地出讓金為零，同時減免一系列的費(fèi)用，這顯然是在鼓勵居民回遷的前提下給予開發(fā)商的一種優(yōu)惠或補(bǔ)貼。試點(diǎn)地塊的認(rèn)定由各區(qū)向上申報，申報內(nèi)容應(yīng)包括回搬比例。

上海市靜安區(qū)房地局簽訂的“東八塊”58號地塊有償出讓合同里第一條便指明土地使用權(quán)出讓金為零。而作為土地零出讓金的依據(jù)，就是上述文件。這無疑是一些十分重要的事實(shí)。然而只是當(dāng)訴訟發(fā)生后，法院要求被告舉證時，它才被公之于眾。

問題在于，一個禁止回遷的拆遷方案是如何獲得為鼓勵回遷而設(shè)置的巨大優(yōu)惠的？所謂的安置補(bǔ)償是怎樣被確定的？圍繞這個搶手地塊的國有土地使用權(quán)究竟進(jìn)行了一場什么樣的談判？

上海的個案并非偶然。建設(shè)部副部長劉志峰曾在一次全國城市房屋拆遷工作會議上提到，近幾年來，因拆遷引起的上訪案件呈上升趨勢，集體上訪、越級上訪時有發(fā)生。他指出，房屋拆遷中存在不少問題，有些還非常突出。

這些拆遷糾紛案情往往十分相似。表面看皆因城市改造當(dāng)中的拆遷補(bǔ)償而起，其實(shí)直指國有土地使用權(quán)交易的深層矛盾。其中不少訴訟歷時多年、費(fèi)盡周折，至今懸而未決。

6月24日，繼央行13日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》之后，國土資源部發(fā)布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》。前者旨在收緊房地產(chǎn)信貸，甚至被稱為十年以來針對房地產(chǎn)業(yè)最嚴(yán)厲的措施；后者則立足進(jìn)一步規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓秩序，是我國第一次用規(guī)章形式為協(xié)議出讓定規(guī)。

這些整肅市場的強(qiáng)硬舉措在房地產(chǎn)業(yè)界引起震動。房地產(chǎn)商或報以異樣的沉默，或叫苦連天。而北京上海兩地若干拆遷糾紛訴訟的眾多當(dāng)事人卻仿佛看到了一線希望的曙光。

【失去土地使用權(quán)】

北京市市民駱淇椿、鳳曉年、喬均芬三人是北京市一起萬人行政訴訟的訴訟代表人。這場訴訟從最初的幾人發(fā)展到他們所說的萬人，至今未果。他們認(rèn)為在北京市近年的拆遷當(dāng)中，自己合法獲得的國有土地使用權(quán)受到侵害，拆遷費(fèi)被侵吞，財產(chǎn)權(quán)被侵害。他們起訴的對象是北京市國土資源和房屋管理局，起訴的案由是申請其保護(hù)原告的土地使用權(quán)和拆遷費(fèi)權(quán)益，但被告不予答復(fù)。起訴的時間則是2000年2月。

事情皆因危改拆遷中的土地批租而起。

危改和舊城改造是一個城市總體規(guī)劃的重要內(nèi)容?？傮w規(guī)劃是建設(shè)和管理城市的依據(jù)，是城市社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總藍(lán)圖。例如目前正在執(zhí)行的《北京城市總體規(guī)劃（1991－2010年）》提出市區(qū)建設(shè)要從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移，從以新區(qū)開發(fā)為主轉(zhuǎn)向舊區(qū)調(diào)整改造與新區(qū)開發(fā)并重。其中十分強(qiáng)調(diào)加快舊城區(qū)的改造步伐，調(diào)整土地使用，改建危舊房屋，改變落后面貌。

危改和舊城改造又是考察政府政績的重要指標(biāo)。1990年，北京市政府做出了加快危舊房改造步伐的決定，危舊房改造工作全面展開。

各地的危改一般設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)。北京市政府設(shè)有危舊房改造領(lǐng)導(dǎo)小組，組長一般由分管市長擔(dān)任，成員也主要是建設(shè)、房地、計劃、規(guī)劃、稅務(wù)、園林、供電以至建設(shè)銀行等部門的一、二把手。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)危改辦，負(fù)責(zé)危改日常工作的組織協(xié)調(diào)。各區(qū)、縣政府亦相應(yīng)成立危改領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)危改辦。北京市的危改“以區(qū)為主”，由各區(qū)、縣人民政府組織實(shí)施，危改辦具體落實(shí)，市危舊房改造辦公室負(fù)責(zé)有關(guān)的協(xié)調(diào)工作。

以下是實(shí)際運(yùn)作的程序。首先，北京市和區(qū)、縣危改辦每年在對全市危舊房情況重新普查后，各區(qū)、縣危改辦要根據(jù)本地區(qū)情況，按市房管局確定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定危舊房改造區(qū)，編制市和區(qū)的危改計劃。計劃的實(shí)施從市到區(qū)層層下達(dá)，最后由各區(qū)將計劃指標(biāo)分給各區(qū)市政府下屬房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

北京市危改項(xiàng)目的立項(xiàng)審批由企業(yè)到各區(qū)危改辦辦理，市危改辦備案。這一環(huán)節(jié)十分重要。據(jù)知情人介紹，首先獲得立項(xiàng)批文的開發(fā)企業(yè)便可以此對外招商，炒賣項(xiàng)目，也有開發(fā)商稱之為引資。立項(xiàng)之后，由計委審批項(xiàng)目可行性報告，規(guī)劃部門編制規(guī)劃條件，頒發(fā)規(guī)劃用地許可證，憑此向土地部門申請用地。

據(jù)北京市建委開發(fā)辦拆遷處一工作人員介紹，以危改立項(xiàng)土地均可先期以劃撥形式取得使用權(quán)。其中的經(jīng)營性項(xiàng)目直到項(xiàng)目后期再補(bǔ)繳土地出讓金，對于回遷部分，則根據(jù)拆遷人調(diào)查統(tǒng)計的回遷數(shù)據(jù)免收土地出讓金。劃撥用地，國土部門需向用地人簽發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書。憑建設(shè)用地批準(zhǔn)書、規(guī)劃用地許可證、金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷安置補(bǔ)償資金證明文件、拆遷計劃、拆遷方案、拆遷資質(zhì)證明文件等向區(qū)、縣國土部門申請拆遷許可證。

只有拿到拆遷許可證，才能向居民出具拆遷公告。正常情況下，被拆遷人此時才能確切知道拆遷人、工程名稱、拆遷范圍、搬遷期限和補(bǔ)償方式等信息。拆遷人與被拆遷人的矛盾也總是從這時才開始。

然而，幾位訴訟代表指出，對被拆遷人國有土地使用權(quán)的侵害實(shí)際上在此之前就已經(jīng)發(fā)生了。

“房屋拆遷需要變更土地使用權(quán)的，必須依法取得土地使用權(quán)?！瘪樹看徽f。這也是國家1991年3月頒布實(shí)施的《城市拆遷管理?xiàng)l例》中第八條的明文規(guī)定。他們也特別提到，萬人訴訟的一切糾紛都發(fā)生在這個法規(guī)適用的時間段。

在參與訴訟的萬人當(dāng)中，有公房承租人，也有私房主。訴訟代表指出，政府公布的基準(zhǔn)地價包括土地出讓金、市政設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)和拆遷補(bǔ)償費(fèi)四部分，其中，土地出讓金應(yīng)由土地受讓人向土地使用權(quán)所有者支付，市政設(shè)施費(fèi)用和土地開發(fā)費(fèi)向有關(guān)建設(shè)部門支付，拆遷補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)向房屋極其附屬物的所有人和使用人支付。公房承租人屬于房屋使用人，私房主一般而言既是房屋所有人也是房屋所在土地使用權(quán)所有人，應(yīng)承認(rèn)其相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)。

他們透露，在土地批租和拆遷過程中，行政機(jī)關(guān)將他們的土地使用權(quán)劃撥或出讓給開發(fā)商。但開發(fā)商連合理的拆遷費(fèi)也未曾支付，僅僅將他們安置到郊區(qū)按標(biāo)準(zhǔn)租金租住房屋。因此代表們認(rèn)為這是一系列的違法。“他們批地的時候就違法了，”一位代表說。

【拆遷中的土地批租】

萬人訴訟代表認(rèn)為私房主享有國有土地使用權(quán)，并非空穴來風(fēng)。

1988年《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有和土地的使用權(quán)可以按照法律轉(zhuǎn)讓，確立了土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度。此后使用國有土地，可以通過無償劃撥、有償出讓（批租）和租賃（短租）的方式獲得。就“拿地成本”而言，無償劃撥最低，協(xié)議出讓次之。當(dāng)然，只有在法律規(guī)定的使用范圍內(nèi)，才能劃撥土地。

訴訟代表指出，1949年6月至1953年，北京進(jìn)行了一次房地產(chǎn)權(quán)屬總登記，由人民政府對私房主頒發(fā)了房屋土地所有權(quán)證書。他們認(rèn)為，權(quán)屬登記以后，公民的房屋、土地所有權(quán)一直受法律保護(hù)。兩權(quán)分離后，公民對原屬自己所有的城市土地仍應(yīng)享有使用權(quán)。1995年國家土地管理局文件《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》指出：土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受地上建筑物等方式使用國有土地的，可確定其國有土地使用權(quán)。土地公有制之前，通過購買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)。他們認(rèn)為，雖然有關(guān)部門一直沒有對這些私房主的土地所有權(quán)做變更登記，同時對土地使用權(quán)做初始登記，但其土地使用權(quán)仍受法律保護(hù)。

1995年，北京市房地局向建設(shè)部請示，認(rèn)為目前城市私房所有人擁有的國家土地當(dāng)屬國家劃撥，當(dāng)城市建設(shè)需要時，國家有權(quán)對上述國有土地使用權(quán)無償收回。這一請示內(nèi)容至今仍在執(zhí)行。

目前北京市房地部門正在進(jìn)行的國有土地登記工作中，在私房主填寫申請表時，對于土地使用權(quán)類型一欄均被指定填為“劃撥”，此舉遭強(qiáng)烈反對。

這些訴訟代表認(rèn)為，開發(fā)商在土地使用權(quán)人不知使用權(quán)已被行政機(jī)關(guān)劃撥或出讓的情況下就向政府部門申請用地并獲得許可，這是十分荒唐的。一位代表說：“只有國家已經(jīng)將這些土地的使用權(quán)買回時，開發(fā)商才能向國家申請，否則應(yīng)當(dāng)跟我們談判。即便是公益事業(yè)用地，也要按照征地的辦法，由國家買下使用權(quán)再劃撥?！?/p>

為簡化危改的“拿地”手續(xù)，北京市房地局早在1993年曾經(jīng)下發(fā)《關(guān)于在本市危舊房改造及城鎮(zhèn)成片開發(fā)區(qū)辦理建設(shè)和用地劃撥手續(xù)時收取土地使用權(quán)出讓預(yù)定金的通知》，通知規(guī)定在一幅地塊內(nèi)并存兩種土地供應(yīng)方式，且沒有設(shè)計方案，給撥地前辦理土地評估和土地出讓帶來諸多麻煩……經(jīng)請示市政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，對危改區(qū)和城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)的撥地，作如下規(guī)定：“對于既有劃撥用地，又有出讓用地的危舊房改建區(qū)和大面積開發(fā)的建設(shè)用的，擬全部采取劃撥方式，待拆遷完畢后，在有償出讓的地塊開工前，經(jīng)評估再辦理土地出讓手續(xù)”。

訴訟代表指出，此《通知》與劃撥建設(shè)用地的法定范圍有出入，作為市政府主管領(lǐng)導(dǎo)亦不能超越法律規(guī)定確定批地范圍。更何況，在“沒有設(shè)計方案”的前提下，將建設(shè)用地統(tǒng)統(tǒng)以劃撥方式供應(yīng)，也就等于開發(fā)商可以在沒有設(shè)計方案，也不用遵循《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》規(guī)定的法定程序就取得立項(xiàng)批準(zhǔn)書、建設(shè)用地批準(zhǔn)書或者土地使用權(quán)出讓合同、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也就可以申請拆遷，取得拆遷許可證，這樣幾乎無須付出什么成本，就可劃撥取得土地使用權(quán)。

開發(fā)項(xiàng)目以危改立項(xiàng)，土地用途是住宅用地。按北京市政府制定的基準(zhǔn)地價，商業(yè)、公寓用地、住宅用地和工業(yè)用地等不同用途，土地出讓金相差懸殊。其中商業(yè)、公寓用地和住宅用地每平方米相差上千元，而且測算時還應(yīng)再乘以項(xiàng)目規(guī)劃地容積率。訴訟代表透露，北京大部分危改項(xiàng)目的回遷率很低。以西城區(qū)為例，金融街一帶均以危改立項(xiàng)，卻沒有一戶回遷，最后建起的都是高價商業(yè)用房。奧妙之處在于“這個差價政府財政沒拿著。”

對于土地一級開發(fā)商而言，拆遷費(fèi)是真正的大頭。出讓土地使用權(quán)，政府可以生地出讓，也可以熟地出讓。生地出讓，拆遷費(fèi)由開發(fā)商支付；熟地出讓，拆遷費(fèi)由政府事先墊付。政府制定的基準(zhǔn)地價是個相對固定的參照系，拆遷費(fèi)也有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)?！敖Y(jié)果現(xiàn)在成了房地局審查拆遷安置方案?！痹谒麄兛磥?，以往形形色色的安置方案不過是開發(fā)商變相壓低或侵吞拆遷費(fèi)的花招而已。他們解釋，當(dāng)二級開發(fā)商從一級開發(fā)商手里“拿地”時，“節(jié)省”下來的拆遷費(fèi)一樣會進(jìn)入成本。記者在向北京市西城區(qū)某開發(fā)公司項(xiàng)目經(jīng)理了解情況的過程中，亦發(fā)現(xiàn)其對于拆遷費(fèi)用總額十分避諱。訴訟代表認(rèn)為，至少應(yīng)該在開發(fā)商支付完地價款和與拆遷戶訂妥拆遷補(bǔ)償協(xié)議之后再簽發(fā)拆遷許可證。

【優(yōu)惠政策與實(shí)物地租】

據(jù)記者了解，在諸如舊城改造、危改之類的項(xiàng)目當(dāng)中，政府在地價、拿地方式包括付款方式上給予開發(fā)商的種種便利，開發(fā)商皆知此系為吸引投資而給予的優(yōu)惠政策，這在業(yè)界早已不是什么秘密。建設(shè)部和國有資源部有關(guān)人士均向記者透露，這些優(yōu)惠并不是白白付出，背后一般都有附加條件，開發(fā)商必須投桃報李，交納“實(shí)物地租”。

這其實(shí)是一個全國性的問題。所謂的“實(shí)物地租”，就是開發(fā)商需自費(fèi)為政府修建各種本應(yīng)由政府投資的市政設(shè)施和城市建設(shè)項(xiàng)目。原因很簡單，就是“政府拿不出錢”。

各地城建資金普遍十分緊張。有資料分析，長期以來我國城市市政公用設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例極低，僅為聯(lián)合國推薦指標(biāo)的1/4－1/8。北京市財政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)二處一位官員告訴記者，北京市城市建設(shè)存在財政缺口，目前建設(shè)奧運(yùn)場館、修路都需要大量投資，中央撥付的很少，多由地方自行解決。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院學(xué)者趙燕菁在研究了其他發(fā)展中國家的情況后分析，在高速城市化階段，城市政府的建設(shè)資金一定會出現(xiàn)短缺。他指出，出讓生地套利是地方政府普遍的做法，大量地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用以生地抵押給建設(shè)單位的方法，稱之為帶資建設(shè)。近年來北京、上海等大城市建設(shè)日新一日，受益于此甚多。陳良宇在擔(dān)任上海市市長期間表示，如果沒有土地批租，僅靠政府財力，過去十年完成的舊區(qū)改造任務(wù)估計要花費(fèi)100年。新華社有報道稱，到2000年為止，土地批租為上海帶來了1000多億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

2001年，上海市有關(guān)部門根據(jù)市七屆七次黨代會要求加速舊房成片改造，保護(hù)和修繕有歷史文化價值建筑和街坊，推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造。其中零土地出讓金的優(yōu)惠政策亦與此有關(guān)。政府有政策，開發(fā)商有資金。優(yōu)惠政策較多的城市，危改建設(shè)的進(jìn)展相應(yīng)就快。

據(jù)《北京晚報》報道，從1990年起，10年時間，北京城八區(qū)累計立項(xiàng)達(dá)298項(xiàng)，1999年底，仍有114項(xiàng)因資金不能平衡而未能開工。當(dāng)時測算，城八區(qū)截至1999年底的危舊房屋面積如全部改造，將涉及居民約35萬戶、120萬人，如按照每戶60平方米來計算，按當(dāng)時房屋造價，大約需要630億元。全市年均危改面積為43.6萬平方米，按這樣的速度，城八區(qū)現(xiàn)有危房共需15年才能改造完。北京市建委有關(guān)人士表示，資金來源是實(shí)施危改的重要障礙。原北京市市委書記賈慶林也曾表示要加快舊城改造步伐，并強(qiáng)調(diào)要多方式、多渠道籌集資金。

以北京最常用的房地產(chǎn)開發(fā)帶危改政策為例。這一模式完全由房地產(chǎn)開發(fā)商出資對危改地塊進(jìn)行整體開發(fā)，以出售商品房的利潤來支付拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用以及其他土地開發(fā)費(fèi)用。為此，首先將土地劃撥給開發(fā)商，其中的經(jīng)營性項(xiàng)目在上市出售時再補(bǔ)繳土地出讓金。出讓金的多少以協(xié)議出讓的方式?jīng)Q定。在地價款的支付期限上也有優(yōu)惠。

2002年，北京市政府辦公廳發(fā)文停止經(jīng)營性項(xiàng)目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓。這在當(dāng)時被看作消除房地產(chǎn)市場“暗箱操作”的一個重大舉措。但其中又有所保留地指出，對于綠化隔離帶項(xiàng)目、小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目、危舊房改造項(xiàng)目以及其它重大建設(shè)項(xiàng)目中的經(jīng)營性項(xiàng)目用地，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，仍可以采用協(xié)議方式辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)。

本刊記者李其諺、于寧對此文亦有貢獻(xiàn)