新國家開發銀行

作為一家政策性銀行，國家開發銀行成了中國辦得最好的銀行。這已越來越得到國際金融界和眾多專家的稱贊，但也有來自國內金融同業和一些學者的抱怨和質疑，比如它在政策和市場上的兩頭討巧，國家大型基礎建設項目的獨包獨攬，甚至連它追求贏利都成了被指責的證據。被許多國際同行推崇為“政策性銀行典范”的開行，卻在國內引起了爭議

“國家開發銀行是不是政策性銀行？”

10月20日，北京大學金融與證券研究中心副主任劉力沒有直接回答《商務周刊》這個“明知故問”的詢問，而是反問道:“如果國家開發銀行的定位是必須要做賺錢的項目，那么和商業銀行有什么本質區別？跟政府把利潤和利息補貼給商業銀行有什么區別？”

這幾乎代表了對開行最典型的質疑。

10年前，國務院對四大國有銀行的政策性業務和商業性業務進行了分離，國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行由此成立。10年后的今天，開行成了中國銀行業最穩健的銀行之一。截止到今年9月，不良資產率1.17%，累計貸款本息回收率在98%以上，2002年贏利達100億元。這樣的成績單，不論是按人均贏利能力還是資產質量，美國花旗銀行亦難匹敵。

但贏利的開行卻招致了國有商業銀行的某些抱怨。這些被龐大不良資產纏身的名門正派們，認為開行利用政策性銀行的優勢與之爭食、吃政策偏飯。

10月27日，《商務周刊》記者把這些指責和抱怨統統擺到國家開發銀行政策研究室副主任陳民面前，他一臉平靜地告訴記者：“政策性銀行在國際上、尤其在西方發達國家的發展歷程中，乃至在目前，都廣泛存在，由于各國體制發展和經濟發展密切相關，政策性銀行還處在不斷探索和創新的過程中，它的確有不同于其他金融機構的特點，但它仍然是銀行而非其他?！痹陉惷窨磥?，不能要求所有人都理解政策性銀行的運行特點，“更何況國家開發銀行有它的生存追求，就是要在政策和市場上兩頭‘討巧’，即在政策和市場之間搭起‘橋梁’，發揮紐帶作用?！?/p>

陳民強調，開發銀行大多承擔著投資規模大、回報時間長、效益比較低、綜合風險高的牽涉到國計民生的大型、長期、低利的項目。在金融體系中，起著重要的金融穩定器的作用。很多時候，往往是政策性銀行做好了前期開拓性的鋪墊工作后，商業銀行才介入。他認為：“這樣政策性銀行與商業銀行合作搭配，長期與短期結合，大資金與小資金結合，是最有利的金融配置，各有分工，相輔相成，互補互利?！?/p>

神秘的“大鱷”

北京西城區阜外大街29號國家開發銀行正門，矗立著一塊高兩米的圓柱形巨石，正面“國家開發銀行”六個大字，背面是“三峽壩址基石”。此石取自于三峽庫區壩底1000多米的地下巖石，按照開行高級客戶經理孫家康的說法，它代表著筑起三峽大壩工程重要的資金基石——300億元開行貸款。

開行的貸款項目從來都是像三峽水利樞紐工程、首都國際機場、上海磁懸浮示范運營線、廣州市區交通改造工程等這些關系國計民生的大型建設項目。站在這些炫目工程后面做資金后盾的開行，遠沒有其客戶風光，加上不像商業銀行那樣直接與老百姓打交道，身為正部級金融機構的開行，市場上卻絕少有它喧鬧的身影。

普華永道在2003年開行審計報告中寫道：“開行在多項財務指標上明顯高出國內及國際同行，例如資產及股本收益率、人均凈收入、不良資產率及資本充足率等。它體現開行近幾年所做出的大量努力，特別是在信貸風險管理方面，它直接有助于銀行的贏利能力及資產質量的結果?！?/p>

身處不良資產泥沼的中國銀行業，這樣的判定實在頗多意外。在這份報告中，記者發現，從1999到2000年，國家開發銀行贏利能力從0.83億美元升至1.02億美元，2001年突增到4.51億美元，2002年更刷新為12.1億美元。而不良貸款率則從1999年的18.66%降至次年的8.78%，2002年降至1.78%，今年9月份更低至1.17%。

陳民坦率地告訴記者，開行“曾經非常艱難”。短短５年間，對一個金融機構而言，卻是一個磨礪出鋒的過程。

開行上路

關于開行的故事，多年直接參與開行金融債券發行的開行資金局副局長高新國同樣毫不諱言開行曾經的篳路藍縷。

成立于1994年3月的開行，注冊資本500億元人民幣，100%政府擁有，直屬國務院領導，是中國三家政策性銀行中最大的一家，也是除央行外惟一正部級金融機構。其主要職能就是支持基礎建設和國家區域發展政策。

高新國告訴記者：“開行成立以后首先面臨一個問題就是，資金怎么來？當時根據改革的需要和方向，國家確定開行的資金來源用發行金融債券的辦法解決?！?/p>

1998年以前的債券市場并沒有像今天這樣被熱捧，那時完全是一個按照行政攤派、計劃安排來發行債券的模式。簡單說，就是哪家金融機構買多少開行的債券，什么時候買，以什么利率買，買什么期限的，都是人民銀行規定好的。開行不用通過零售存款，而是直接發債籌資把商業銀行的短期存款轉為長期資金。

這種派購模式沒有反映市場資金的供應，影響了這些金融機構的積極性，甚至造成一些不能及時足額到賬的情況。早期的開行也因此在籌集資金方面并不順利。

但這也同時強化了決策者對開行政策性的強調，覺得開行投資領域天生應該是經濟效益不好或者不明顯的行業，應該是資金門檻相對較高、一般金融企業難以勝任的領域，屬于扶助老少邊窮地區發展的政策性業務。換言之，就是干商業銀行不愿干的，效益不好的項目。

對開行改革稔熟的陳民也承認，開行起步時，基本上是財政融資的觀念和框架，不是以信貸融資為基礎和框架，“項目是國家確定的，開行貸款資金雖然也是金融債券，但是由人民銀行指定攤派。管理上我們也只有總行，大部分貸款及管理是委托代理，即委托商業銀行辦理，根本談不上健全的風險管理?！?/p>

由于貸款項目是委代制，商業銀行沒有積極性，貸款回收自然不好，“客戶需要什么，客戶的效益怎么樣，甚至客戶在什么地方都不知道”。

“最令人啼笑皆非的是，甚至于開行連自己的賬都不全。”陳民記得，當時開行內部最大的呼聲就是——“我們要建立自己的賬”。

這一切似乎是情有可原的。政策性銀行如何運營，在國際金融界都一直是一個難題，世界上各種各樣的模式選擇，總結出來的規律更多體現的是因地制宜的靈活性，而不是“只此一家、別無分店”的道路惟一性。何況中國金融機構慣于把“政策性”理解成虧損和計劃行為，拙于現代銀行的商業化操作。這樣，開行一開始出現“政策性”和運營效率上的首鼠兩端，就不難理解了。

但市場并沒有因此而“原諒”開行。1997年亞洲金融危機爆發，國內1993-1995年經濟發燒時上馬的大工程、大項目、大建設，齊齊遭遇了從天堂到地獄的落差，市場一片蕭條，金融機構壞賬頻生。與國內其他金融機構一樣，在資金投放上沒有風險意識的開行，遭到金融風暴的當頭一棒，1998年不良貸款率攀高到驚人的32.6%。

陳元出山

事實上，此時開行遇到的最大問題是，如何把過去那種大手大腳的財政融資的觀念和框架，變成真正有風險和管理意識的銀行信貸融資。但這種業務轉變，需要一個大前提，開行整個團隊是否有勇氣、有能力面對市場。否則，按照陳民的說法，“開行將仍然沉疴難起”。

因此，扭轉開行的局面，需要的不僅僅是對現代金融業務的嫻熟，更需要繼往開來的勇氣、果斷和膽識。1998年年初，國務院把開行難題交給了時任人民銀行副行長的陳元。

陳元，1945年出生，畢業于清華大學，在央行擔任過10年的副行長。家學淵源的他以研究員的身份長期從事金融工作，對宏觀經濟理論和國際金融有深刻的了解和研究，尤其對亞洲金融危機理解深刻，曾著書《香港金融體制與1997》和《美國銀行監管》。

讓這樣一個人來為深受金融風暴影響的開行“治病救人”，無疑多了“對癥下藥”的準確性。這也被陳民和他的同事們所堅信，認為陳元上任行長是“開行的一個轉折點”：“他重新調整了辦行思路，倡導‘在市場環境下銀行框架內運作’，明確了開行是信貸融資而不是財政融資，由此展開了一系列改革。”

陳元上任第一件事，就是抓金融風險管理。這既是亞洲銀行，也是開行血淋淋經驗教訓所迫。在很多自豪的開行員工看來，能發現中國金融機構這一“死穴”、并投著于巨力在1998年就開始創新銀行內部風險控制機制，開行應該是出手較早的一家。

第一招就是控制增量風險。據陳民介紹，原來開行是8個行業局，各自連評審和后面的項目管理一竿子插到底，管理風險非常大。為此，開行決定審貸分離，之后又在評審之后設立防火墻，行業評審局形成防火墻外的初審。這是第一道關。

防火墻內，開行再設立3個局：財務分析局、市場和產業分析局、評審管理局，分別從財務、市場、合規性的角度對同一個項目評審報告同時進行相互獨立的審核，這是第二道關。

第三道關是由一個副行長牽頭的貸款委員會，有七八個人組成，對報告進行綜合審核，貸和不貸要拿出意見。

最后還有一道關，就是行長的審批。但行長只有否決權，沒有推薦權。就是說前面否定的項目，陳元雖然是行長，但也不能直接批。

“開行一個項目的通過，要經過墻外的所在行業評審局評審——墻內的３個相關局不同角度獨立評審——貸款委員會的綜合評審——陳行長的審批，整整四道關?！标惷駥@樣一套“防火”機制頗多自信，認為這一內控機制相比更為科學和嚴謹。現在，開行又進一步引入了資本市場原理，對貸款項目進行評審的機制更為科學、民主、透明。

最厲害的還是陳元的另一招——信用建設。1998年11月，中國投資銀行并入國家開發銀行，原投資銀行的省市分行更名為開行分行，這是中國銀行界第一例銀行間重組。借此，開行擁有了27個分行，1個營業部，l個香港代表處。這與其說是場兼并，還不如說是陳元重組開行戰略的實現。開行的經營管理體制被轉為總分行兩級，信貸管理工作也由委托商業銀行代理轉變為各分行直接管理。這樣開行在掌握了自己生存主動權的同時，又可以按照自己發展戰略建設現代銀行的基礎——信用制度。

開行投資的項目大多數是國家和地方政府的項目，與政府的配合是投資成功的關鍵。開行的所謂信用建設，其核心是與地方政府簽訂金融合作協議，互相承擔信用建設的責任。開行拿出的一個殺手锏就是對各地進行風險評級，如果地方不配合，不能排除一定的風險，就要遭到降級。而降級意味著這個地方今后的貸款額度降低，甚至就沒有了。地方政府要想獲得開行對本地區更大的投入資金，就必須認真組織協調還款，降低地區風險。

面對這一“狠招”，陳民說，“地方政府要提高地區的信用評級，得到更多的貸款，開始對還不了款的項目積極進行整頓”，它們破天荒第一次開始對開行投資的項目，“全程規劃，積極負責，主動協調”。

應該說，這一招不但使開行在體制內找回了可以良性循環的新鮮血液，而且激勵投資對象主動降低項目風險的發生，建設信用制度，頗有一石二鳥奇效。僅僅５年，開行不良貸款率就由32.6%降至1.17%。

現在，開行已經把這種信用評級制度延伸到了企業、工程項目，形成了一個系統性的市場信用評級體系。這方面真正發揮作用的，國內金融機構無出其右。

回顧開行金融風險控制的制勝招數，最有意義的可能還不僅僅在開行本身。1999年同時“享受”不良資產買單的四大國有商業銀行，注資2700億元、剝離1.4萬億元后，如果也能像開行一樣積極快速推行強硬的改革，補救本已千瘡百孔的銀行風險內控制度，那么到現在的結局就不僅是一家政策性銀行的風頭，而更是整個國有銀行的風光了。但正好相反，國有銀行改革的延誤，使自己成了中國改革前進最致命的疽癰。

質疑的起因

不能否認，目前的開行具備著其他商業銀行所沒有的強大體制優勢，在市場上也顯得咄咄逼人，爭議由此而生。

比如混業經營。2000年8月，經國務院同意，央行170號文件批準開行獲得承銷同其有信貸關系的企業債券資格，并擔當10年期鐵路債券和上海城投債券的副主承銷商。開行因而間接地具備了部分投資銀行的功能。這一突破，讓仍處在嚴格分業管制下的商業銀行們一時氣結。

2001年，開行一口氣參與承銷4筆企業債券，總承銷額24.42億元人民幣。在全年國內企業債券147億元的發行總額中，開行承銷筆數及承銷份額均居行業前列。

投行業務為開行帶來了相當的利潤。2001年12月12日，開行以主承銷商身份為廣東核電集團發行25億企業債券。據廣東核電集團有限責任公司副總經理尤德良介紹，01廣核債的發行，開行承銷綜合收入應該有1000多萬元。

“開行作為政策性銀行不受《商業銀行法》的約束，但其他商業銀行必須按照《商業銀行法》經營運作，因此不能開展投資銀行業務。這或許有些不平等?！敝袊ㄔO銀行總行的一位研究人員小心地說。

“商業性銀行不能做混業經營，政策性銀行反而可以混業經營?！弊鳛楸本┐髮W金融與證券研究中心副主任的劉力認為這樣必然造成混亂，“開行在與券商競爭的過程中，以國家信用來做承銷業務，那它和商業化的券商是不是一種公平的競爭？”

更大的質疑是，許多券商抱怨，盡管他們也擁有投行業務資格，但當他們作為企業債券承銷商時，是不允許再做擔保的，而開行因有“國家信用”，卻可以任意游走作擔保。

對此，高新國的回答是，“企業債只是開行的一個花絮，開行一年發債4000億，企業債不過300-400億，還不到金融債的10%。”他指出，相對于金融債來說，企業債并不是開行的主營業務。

據介紹，開行并沒有專門成立投資銀行搞企業債，更沒有專門部門，而只在資金局里設了一個企業債處，不到10個人。

“我們做企業債，主要是想延伸一下業務，當好國有大型企業的財務參謀，一條龍地為企業服務。”高新國強調，開行所做的企業債項目，“是我們貸款項下的項目，是經過我們的市場培育，就像三峽一樣，具備發行條件才上。如果不是，我們碰都不碰”。

但開行和券商的市場競爭已是既成的事實。2003年9月，國家發改委公布的352億企業債中，開行的承銷量又再一次排在了前頭。

商業銀行除了羨慕和妒嫉開行的投行功能之外，對開行進入自己的領地也頗為敏感。它們第一次對開行產生“微詞”是在2001年，開行分別為華為、中興提供150億元和70億元的國內買方信貸額度。商業銀行據此埋怨，開行享受的國家優惠政策太多，大家根本未站在同一起跑線上。

陳民則解釋說：“我們做的業務都是國務院批準的，出發點就是為國有大型企業轉制和發展服務，而且是開行培育多年的企業，這是開行作為國家基礎設施中長期貸款銀行的特點的要求，并不是去跟商業銀行搶什么項目，沒有這個意思。”

實際上，隨著國有商業銀行加快市場化改革，風險監控加強，流動性和保支付的要求突出，以及對中長期貸款領域市場、風險、贏利等特點的認識，他們應該對這個領域的進入越來越慎重。而開行在“兩基一支”中長期貸款領域有著不同于商業銀行的體制優勢，可以通過融資在所及領域進行信用建設。因此一些政府開發性貸款的“任務”，就越來越多地落在了開行的肩上。

現在，一些有政府開發性貸款項目的地方，國家開發銀行是很受尊重的，一些地方甚至喊出了“翻身不忘共產黨，發展不忘開發行“的順口溜。這是玩笑，但其中的含義很值得玩味。

開行的另一“越位”之處就是它的贏利。在一些專家看來，政策性銀行的業務，主要是靠政府來做的，而政府要么是靠稅收，要么是靠補貼來履行政策。因此，政策性銀行的經營范圍顯然就是贏利不高或者不賺錢的，但又是經濟發展和國家所必需的，這才叫“政策性”。

“現在問題的關鍵是，政策性銀行10年來連怎么運作都沒有一個明確的規范或模式?！眲⒘φf，“因此，政策性銀行在中國的運作，人的因素就變得非常重要，目前也沒有法規禁止開行瞄著商業銀行的模式運作?！?/p>

劉力認為，國家對政策性銀行既要求履行政策，又要求有效益，從執行者本身來說就很難把握。

但陳民認為，過去開行更多地強調國家需要和技術、工程的可行，但對市場、風險、還本付息重視不夠?！伴_行是負債經營，財政沒有補貼，”他反問道，“我國的國情是‘吃飯財政’，財政要支持的方面很多，僅強調政策性銀行是靠財政補貼，靠稅收，就叫政策性，這是不夠的?，F階段是經濟發展的重要時期，各金融機構都要為財政分憂，而不能只躺在國家財政懷里，要么就什么都不干，要么干了就虧損。而開行既干了國家政策想做的事，又沒有讓財政補貼，還使銀行辦好了，這有什么錯？”

陳民強調，要立足國情，不能把發達國家補貼的“政策性”，機械地套用于中國?！斑@解決不了中國的問題。”陳說，“現在我們要從資產質量上強調安全，從財務上強調贏利，要有現金流。不然如果虧空了拿什么來做下一個項目？”

這是一個不能說不充分的理由，但隨著開行不斷迅速長大，就必須有一套市場游戲規則來規范開行的成長。據悉，銀監會正在會同開行重新探討開行的市場定位，形成一個類似開發銀行運行條例的辦法。

開行的雄心

然而，政策的出臺總是晚于市場的變幻。沒有一個有追求的人會等到有個正式的說法再去做。

陳元到開行后講過一句話，“中國的國情決定我們的財政沒有那么多錢，財政要做的事情很多。開行作為開發性銀行，不能躺在財政上，做核銷、做補貼、做虧損，而是應該做成一個面向市場的、做政策性業務的開發性金融機構?！?/p>

陳民說，對這段話，開行員工一開始很難理解透徹。怎樣面對市場？什么叫開發性金融機構？政策性和市場的關系是什么？“大家邊干邊想了整整5年?！?/p>

“記得1999年的時候開始‘三講’，當時對怎樣辦政策性銀行我們全行是不一致的。” 陳民回憶說，“政策性和銀行性，這兩個怎樣統一？我們要服從國家政策，國家讓我們干什么我們就干什么。但政策性銀行是不是也要面向市場？是不是市場化強了，政策性就弱了？我們自己也疑問?！?/p>

但有一個現實很清楚，亞洲金融危機的經驗表明，財政融資的觀念和方法，侵蝕信貸融資。經過反復交鋒，最后開行內部達成了一個初步共識——在市場環境下銀行框架內辦政策性銀行，國家信用和市場業績相結合，政策和市場不對立，既要支持經濟，又要防范風險。

這個過程中，開行有目的地走出去與國外政策性銀行比較對照?！敖Y果竟然發現過去多年來自己‘跟著歪嘴和尚念歪了經’，為開行找了一個錯誤樣板——日本開發銀行?！痹瓉砗芏嗳藦母拍詈凸逃械哪Ｊ匠霭l，以日本開發銀行做樣板，但陳民介紹說，日本銀行業現在形成了大量的不良資產，每年財政拼命注資，雖然它的財政有能力，但這種財政融資的方式已經完全被亞洲金融危機證明是錯誤的?，F在，它們反過來在向開行學習，稱贊開行是世界上開發性金融的典范。

實際上，世界各國的政策性銀行有一些共同點，但在內部的運作卻又各不相同。“各國體制發展的程度不一樣，財政能力不一樣，經濟發展水平也不一樣，任務也不一樣，我們不能完全去照搬，”在陳民看來，“無論是高度發達的國家還是發展中國家，都有政策性銀行存在的現實需求，比如德國復興銀行、美國聯邦國民抵押貸款協會，都有很強的政府開發性金融的能力，但它的生存卻決非是靠補貼、核銷或者財政融資，而是開發。”

那么，什么是開發？陳民講了三峽工程的故事。1994年，國家要上三峽項目，但總工期17年、總投資額2039億元，商業銀行貸款有困難，國際上也認為這個項目的風險非常大?！百Y金從哪里來，當時財政沒那么多錢。開行承諾，每年30個億、10年300個億”。

如此長的貸款期限，又沒有任何一家機構敢于承擔貸款擔保，逼迫開行想盡一切辦法化解風險。陳民說，“不要以為政策性的項目都是國家擔保的，都是有效益的，錯誤！這是計劃體制下的想法。過去那么多的重復建設的項目，都是國家的項目，那就都能還本付息嗎？在市場上都能成功嗎？不是！需要開發性金融的培育和孵化?！?/p>

開行開始與三峽工程共同做市場，建立商業化的項目運作，把工程的計劃色彩改造成市場體制。開行的資金把一期工程建設引導出來后，就接著與三峽一道健全工程市場化運營機制，滿足市場要求后進行發債。隨著風險的逐步明朗和可控，二期快結束時，商業銀行也蜂擁而至，一個持續不斷的資金鏈由此而成。

“這樣，國家的信用、國家的風險，就變成了市場的信用和風險?！?陳民說，“開行就是通過這樣的培育、孵化，讓項目慢慢地得到市場的認可。”據測算，三峽完工投產后，26臺機組年發電量847億千瓦時。按每千瓦時0.25元計算，只這一項現金流就達210億元。一個國際上沒人敢擔保的高風險項目最終變成了優質的低風險項目。

現在，三峽有現金流了，開始發電了，可以上市了，最后獲得了市場的出口。而開行也獲得了還本付息。陳民認為，正是在三峽工程中，開行上下真正理解了“開發”二字深刻而廣闊的市場意義。

2003年，在二季度工作會議上，開行提出，要將開行辦成一家“具有國際一流市場業績的開發性金融機構”。

這次會議認為，開行成立初期，強調的是政策性金融，是補貼性的、準財政性的，這給開行的資產質量和風險防范帶來了巨大的壓力?，F在，開行已經走過了政策性金融的低級階段，要向高級的政策性銀行階段過渡。而這一高級階段就是“開發性金融機構”。

前不久，開行副行長劉克崮在一次投資洽談會上透露，開行正配合國務院有關部門研究開行的定位，一個基礎共識就是開發性金融。他介紹說，“在財政撥款和市場資金之間，還有一些中間地帶，比如環境建設、西部開發、公共衛生事業等。政府要做，但力量不夠，全由它做也沒有必要。商業銀行有做的愿望，但風險太大。這就是開發性金融的領域。”

中國2002年的基礎建設投資是1.73萬億元，以年均15%的速度遞增，未來10年將有21萬億元的投資市場。而涉及開行上述開發性市場則占有45%近9.5萬億元的龐大空間。

陳民告訴記者，開行將專著于建設市場、培育市場的上游業務。具體地講，就是基礎設施、基礎建設和支柱產業領域。

“另外，像建設小康社會里面的新型工業化、城鎮化，以及就業問題、中小企業發展問題和公共衛生問題等等，都需要開行的介入，”陳民說，“這些領域，已經夠我們做幾十年的了?！?/p>