我國電子政務建設面臨四大矛盾

[摘 要]我國的電子政務建設尚處于起步和探索階段，目前還有很多理論和實踐問題沒有得到很好的解決。當前，制約電子政務發展的矛盾主要是：電子政務的工作模式與陳舊的政府組織結構的矛盾；電子政務的信息化與信息所有權之間的矛盾；電子政務的開放性與信息安全之間的矛盾；電子政務實施與數字鴻溝之間的矛盾。

[關鍵詞]電子政務；信息化；信息所有權；信息安全；數字鴻溝

[中圖分類號]G20 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2003)05-0016-02

電子政務建設對傳統政務而言，將是一場深刻的革命。我國的電子政務才剛剛起步，電子政務的理論和政策研究尚屬空白，應用還處于探索階段。在我國實施電子政務過程中，突出矛盾主要體現在以下四個方面：

一、電子政務的工作模式與陳舊的政府組織結構的矛盾

現行的政府組織結構仍是條塊分割，由縱向層級制和橫向職能制構成，是政府自上而下地統一劃分管理層次和管理職能幅度。縱向層級制的行政組織系統由縱向的若干層構成，上層管理者對下層進行監督和控制，下層向上層管理者請示、申訴并執行命令。高層壟斷信息，而下級和公眾至多只能掌握有限的局部信息。因此，系統內部是相對封閉的，不自主的，互動性不強的，且它的信息交流結構會導致失真。橫向職能制是指每層管理幅度，是按區域、級別、行業劃分的若干部門組成，每個部門管理的幅度是有限的，各個部門獨成一體，甲部門不對乙部門負責，每一部門均直接對管理對象實施管理，每一部門行使不同的且多是單一和專門的管理職能。每一部門在全國范圍內均構成一個相對獨立的系統，相互之間的信息很難共享，更談不上信息傳遞暢通無阻。

電子政務作為區別于傳統政務的一種組織形態，它充分運用了計算機技術和通信技術，打破了傳統政府的金字塔式結構，在網上構建了一種新型的信息傳播模式，是一種完全開放的矩陣式的組織結構。對于正在發展和建設電子政務的中國來說，一些政府機構、地區、部門并沒有因為實施了電子政務而使傳統政府體制中的弊病得到緩解。例如有些政府機構的網站還停留在傳統政府模式上，把現有的手工政務處理模式包括辦事方式、辦事程序原封不動地搬上計算機就萬事大吉。一些地方政府和部門在開展電子政務時往往各自為政，采用的標準也不相同，業務內容單調，重復建設。更有甚者，有的政府根本不了解電子政務的真正意義，以為電子政務就是政府上網，建立一些網站了事，僅僅把電子政務作為一種裝飾。造成上述現象的主要原因，是目前政府的管理理念并沒有實現與時俱進，得到根本性的轉變。同時，“條塊分割”的管理體制與電子政務的統一性、開放性、交互性和規模經濟等自然特性產生嚴重沖突。電子政務不僅是一個全新的概念，而且是一個新的政府管理模式，它所帶來的是一場深刻的革命。對此，許多政府缺乏足夠的思想準備。電子政務的廣泛運用，不僅僅是推動了政府管理體制的改革，更重要的是由此將引發不同部門、不同階層、不同群體利益的調整。與其說電子政務是對傳統管理模式的改革，不如說是對傳統政府及有關部門自身利益的一個挑戰。傳統政府管理理念與電子政務管理模式之間的這種矛盾，是阻礙構建新型電子政務的最大、也是最首要的障礙。

二、電子政務的信息化與信息所有權之間的矛盾

在市場經濟條件下，信息作為一種資源，也同其它資源和商品一樣是有價的，而且從一定意義和范圍上講，信息不僅是一種資源，更體現一種權力和利益。傳統的權力政府對社會的控制是建立在對信息的控制和專享上的，信息是權力的源泉，層級越高所擁有的信息量就越大，在傳遞過程中失真率也越高。傳統政府既掌握最大量的公共信息，又是法規、規章、政策的制定者。傳統的科層制政府的政治運作過程，是密不可知或不甚可知的領域。本應制度化、程序化、公開化的政務運作，由于暗箱操作，制度運作往往為少數人或個別集團操縱，使制度依附于個人或集團私欲，為腐敗滋生創造最佳土壤和溫床。電子政務的政務公開性首要目的是約束行政權力的作用界線，在網上公開政府部門的名稱、職能、組織結構和辦事章程等信息，依其性質向社會、組織、企業公開提供非保密政府信息的檢索，以便公眾迅速了解、保護公民的知情權，增加辦事的透明度，遏制權錢交易等腐敗現象的產生。如果在實施電子政務的過程中只是簡單地將傳統政務工作模式平移到網絡上，即權力的網上平移，個人利益的網上平移，就會制約電子政務的正常發展，與電子政務的信息共享性、政務公開性原則相違背。

由于歷史的原因和管理體制的局限，我國政府信息化建設大多是按部門開展的，由各個政府部門分別進行。雖然一些政府部門推行了電子政務，但政府各層次的機構和部門還處于相對獨立狀態，政府與社會之間、部門與部門之間的網站彼此隔離，沒有形成互聯互通、信息共享，實際上是一個一個的信息孤島。一些政府部門網站，出于種種考慮，對本部門有利的內容就上網公布，想公布什么就公布什么，而對本部門無利的內容，不該保密的也保密了，應當公布也不予公布。如公眾想了解本地區對一些重大項目的決策過程、重大工程和設備的招標和重要崗位負責人基本情況等，可在網上就是難以見到；還有的網站一旦建立，就再也沒有專人管理；除少數網站外，大多數網站的信息更新很慢，幾個月不動是常事；有些網站至今還是1999年建網時上傳的一些信息，基本上已成“死網”。絕大多數網站還停留在單向信息傳遞階段，只是將一些政府的章程、法規、條文等平移到網絡上，不提供互動系統，監督系統，老百姓仍沒有參政議政的權利，真正能夠雙向互動、網上理政的微乎其微。因而造成了效率不高、重復建設、浪費極大的嚴重后果，大大影響了政府信息化建設的整體效益發揮和信息資源的充分共享，已嚴重背離了我國建立電子政務的初衷。由此我們看到，在電子政務信息化的革命中，信息擁有與使用中的利益矛盾日益突出，信息所有權的矛盾已經阻礙了電子政務的正常發展。

三、電子政務的開放性與信息安全之間的矛盾

電子政府作為虛擬互聯世界的一個有機組成部分，是一個沒有地理和物理間隙的網絡開放世界。由于電子政務的信息化導致了電子政務的開放化，使原來的國界線、圍墻以及警界設備等一系列的安全保衛措施和技術失去了作用。電子政務作為政務活動在信息時代的一種新的表現形式，在安全性方面有著很高的要求。然而，對于當前我國信息安全的現狀，正如一些專家們表示出的憂慮：“戰戰兢兢，如覆薄冰”，我國的網絡安全系數是相當低的。具體的說，我國電子政務建設中面臨五大信息安全隱患：(1)網絡信息安全防護能力差。我國網絡安全技術落后，與技術發達國家相比差距甚遠，許多應用系統處于不設防狀態，存在著極大的信息安全風險和隱患。2000年5月發生的中美黑客大戰中，我國有37%的政府網站受到美國黑客攻擊，均受到了不同程度的損失。(2)對引進技術和設備缺乏安全檢測。在信息化過程中，對發達國家或跨國公司提供的重要技術設備中可能事先做的手腳無從檢測和排除，這將造成既花費了大量資金又買來了經濟運行中的隱患、買來國家不安全的嚴重后果。(3)我國的信息產業嚴重依賴國外。我國的信息化設備基本上是依賴國外技術設備，對引進技術和設備缺乏必要的信息管理和技術改造。我們的電腦軟件也同樣面臨受人遏制和封鎖的威脅。美國微軟幾乎壟斷了我國電腦軟件的核心市場。離開了微軟的操作系統，國產的大多軟件就沒有了操作平臺。(4)信息安全管理機構缺乏權威。目前，國家經濟信息安全管理條塊分割、各行其政、相互隔離，極大地妨礙了國家有關法規的貫徹執行，難以防范境外情報機構和黑客的攻擊。(5)全社會的網絡安全意識淡薄。一方面，由于我國信息化程度不高，更沒有廣泛聯網，一些重要部門的系統基本上還不具開放性，信息安全問題還沒有引起人們足夠的重視。另一方面，我國還沒有從國家戰略的高度將網絡安全問題納入整個國家信息發展戰略的重要行列，在國家級研究開發計劃中，至今沒有將信息安全單列，更沒有制定符合我國國情的信息安全政策。

四、電子政務的實施與數字鴻溝之間的矛盾

所謂數字鴻溝，是指信息知識水平高的人與信息知識水平低的人之間的差距。就電子政務而言，數字鴻溝主要體現在現代化的電子網絡和信息技術與政務服務對象的知識水平之間的差距。所以，從一定意義上講，電子政務建設的水平，取決于電子政務服務群體的科技文化素質，取決于實施電子政務服務的覆蓋面。數字鴻溝問題無論在發達國家還是發展中國家都普遍存在，而在我國尤為突出。中國人口素質的差異性大，既有數千萬的知識分子，也有數千萬的文盲；既有3億多人口的城市人，還有8億多農民；既有上千萬網民，也有絕大多數“電腦盲”。中國平均100人擁有一臺電腦，盡管網民數量增加幅度較大，但也只占總人口的近2%，而美國網民占總人口的50%左右。由于自身素質、計算機技能、經濟狀況和當地信息技術設施等限制，我國絕大多數人還不能享受到電子政務帶來的好處。電子政務的實施，如果不能做到居民普遍上網，那么電子政務只能是為少數人提供了方便和服務。這將使社會的強勢群體更強，而弱勢群體更弱，并因而強化了社會的不公平。

數字鴻溝不僅存在于平民百姓中，也存在于政府公務員中。電子政務的實施是對公務員的一個挑戰，對公務員的思想觀念、行為傾向、知識結構、知識存量、應用能力都提出了很高的要求。在傳統政務工作模式下，公務員系統是比較封閉的。由于職務的終身制和相對穩定的人員結構，一方面有大多數公務員年齡偏大，因而掌握新技術、新知識的公務員相對比例不高。另外有很多公務員并沒有在學校受過正規的現代科學技能培訓，因此遠遠不能適應辦公自動化和信息技術新發展的要求，這是在快速知識發展的時代中普遍存在的一個社會問題，也是電子政務在運行中的一大阻力。電子政務的實施無疑會為“信息技術富有者”打開方便之門，但同時，也會將“信息技術貧困者”拒之門外。如果政府不能加以正確的扶持引導，數字鴻溝必將越來越深。

參考文獻：

[1]汪玉凱.電子政務基礎知識讀本[M].電子工業出版社，2002.

[2]羅元錚，焦寶文.電子政府導論[M].中國財政經濟出版社，2002.

[3]周宏仁，唐鐵漢.電子政務知識讀本[M]國家行政學院出版社，2002.

責任編輯 王安慶

[作者簡介]陶春（1957-），女，遼寧沈陽人，中共遼寧省委黨校副教授，主要從事信息管理方面的教學與研究工作。