政府行政管理體制改革的價值追尋

編者按：新世紀，新氣象，中國改革大潮風起云涌。十六大的勝利召開為下一步中國的改革發展指明了方向，黨和國家領導順利交接，中國新一代領導人以嶄新形象展現于世人面前。全國人民在為可喜可賀的新形勢歡欣鼓舞的同時也拭目以待，希望新一屆政府有新的形象，新一輪改革有新的風貌。本專題從政府職能再構、政府形象塑造、政府公關及政府行政體制改革的價值追尋等方面探討了中國政府改革問題，希望能對政府改革的理論研究與實踐有所啟發。

[摘 要]全面正確地認識中國政府行政管理體制改革的歷史意義和強烈的現實需求，是理性地對我國政府改革做出系統的理論闡釋和有效的政策規范的基礎性的前提條件。我們從認識論上對此進行理性的反思，以提升我國政府行政管理體制改革政策實踐的系統性、有效性和前瞻性。因此要從價值的角度對政府行政管理體制改革與市場經濟、制度創新、政府能力的關系方面進行理論的探討。

[關鍵詞]價值；行政管理體制；市場經濟；制度創新；政府能力

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2003)05-0026-02

我國政府改革的歷史涵義和現實需求的基點可以理解為在市場經濟條件下，在信息社會、知識經濟和經濟全球化的時代正在到來的歷史條件下，在國家現代化的目標初步實現且國家發展的命題轉向可持續發展的歷史條件下，重新尋求、建立和豐富關于當代中國政府的行政管理，進而有序地轉變政府的職能，突出政府行政管理的公共屬性、時代屬性以及有效性，全面提升政府的能力，使政府繼續成為推動國家現代化的堅實可靠的力量。

一、政府改革的邏輯起點——市場經濟

歷史唯物主義認為，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑。政府作為政治上層建筑的組成部分，其變革是有其經濟基礎的。社會主義市場經濟體制的確立，從根本上規定了我國政府與市場、社會的關系模式，進而規定了我國政府行政管理體制改革的方向：必須有利于市場經濟體制的建立和完善，有利于市場的有效運作及其發展，在根本上則必須有利于解放和發展生產力，有利于提高綜合國力，有利于提高人民生活水平。正是在這個意義上，市場經濟實際上構成了我國政府改革的邏輯起點。一般而言，一個健全的、運轉機制靈活的、充滿生機和活力的市場至少需要具備三個相互聯系的必要條件，即市場、市場主體和市場規則。經過20多年的努力，我國已經初步建立了市場，確立了市場主體，相比之下，我們還缺乏建立在“法律面前人人平等”基礎之上的全面系統的、名實相符的、公平合理的、行之有效的市場規則，我們更缺乏對市場規則的正確理解、對市場規則的普遍遵從和對市場規則的自覺維護。與此相聯系，關于市場規則的政府公共政策的低效、失效現象是顯而易見的。而制定和執行以自由競爭為基礎的公平合理的市場規則，正是我國各級政府在今后相當長的歷史時期的基本的公共職能所在。這就需要政府有針對性地進行行政管理體制改革，著力區分市場行為規范與政府行政行為規范，并在兩者之間建立起良性的互動關系。

市場經濟的特性與政府行政管理體制改革的內在價值聯系可以作如下理解：

第一，市場經濟是以公平競爭、等價交換為基本原則的自由競爭的經濟。政府因其公共權力主體的功能定位，不是而且也不應該成為市場競爭的主體，而只能是市場規則的制定者和執行者。這就要求我國政府：首先，切實轉變行政觀念，置身于直接的市場競爭之外。為此，必須加快實現政府與市場的功能性分離。其次，實現政府行政職能的公共化、政府行政行為的公開化、政府政策的公平化。最后，充分尊重、支持和保護獨立經濟法人的“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的主體地位，并相應在市場準入、融資渠道、進出口貿易權、結匯權等方面廣泛地實行普惠制。由此可以看出，與公平競爭、等價交換的市場原則相聯系，我國政府改革的價值目標表現為一個一體兩面的問題：包括政府在內的一切國家公共權力主體盡快而有序地全面退出市場競爭，在經由政府控制經濟、政府主導經濟的歷史階段之后，加速走向政府宏觀調控經濟，回歸凌駕于社會之上的公共權力主體的地位。

第二，市場經濟是以法制為基礎的規則經濟。市場競爭規則公信力的緣起和強化，取決于規則本身的公平性、合理性，規則制定過程的公開性、透明性，維護和執行規則主體的公正性、可靠性。因此要求把“依法行政”作為政府一切行政行為的價值準則和行為規范。不僅如此，市場競爭不可避免地會有成敗、盈虧，而不論是勝者或是負者，都會尋求政府的支持和保護，這些支持和保護是避免社會生活流于無序狀態的不可或缺的條件。政府因其獨特的以國家財政、國家武裝力量為后盾的公共權威地位，事實上是維護市場規則、提供政府支持和保護的主要公共權力主體。我國市場經濟的法制(治)化還有漫長的道路要走。這就要求我國各級政府通過行政改革首先有效地解決自身的思想觀念、政策規范、決策程序、管理方式、操作技術等諸方面的法制(治)問題，提高政府政策系統集成的能力，進而通過系統運作有效地提高我國市場的法制(治)水準。

第三，市場經濟是以利益為導向的經濟。在市場經濟新的歷史條件下，我國政府尚沒有足夠的通過連續不斷的公共政策，合理而有效地調節廣泛社會利益關系的理論和實踐，其中包括調節公共利益關系的機制。在這方面，政府的價值標準是一個包含公平和效率的雙重目標：尋求和建立一種有效的制度框架，在有利于最大限度地激發生產者的工作動機和經營者創造欲望的同時，防止財產和社會權力的無限制的兩極分化，從而維護社會的基本均衡，而政府及其官員在這樣一個制度創新的過程中，只是且只能是社會公共利益的代表者。這就需要在豐富政府的“利益價值觀”的基礎上，通過政府制度創新實現社會分配制度及其運行機制的更新。

二、政府改革的主要途徑——制度創新

制度，就國家形態而言，是指以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯形成的一整套的規則體系及其實現機制，是不同的社會群體為了存續和利益分配而在交互作用的過程中，通過復雜的“交易”方式共同選擇、共同安排且必須共同遵守的關于人們社會行為的規則體系。

制度創新也稱制度發展。在廣泛的意義上，它是指一種組織行為的變化，這一組織與其活動環境之間相互關系的變化，以及支配上述行為與相互關系的規則的變化。制度創新的動因，大致可以分為誘致性因素的牽動和強制性因素的推動。前者指一群人響應由制度不均衡引致的獲利機會而產生的自發性變遷，后者主要指由政府法令引起的變遷。但不論是何種原因引發的創新，制度創新主要都是指在制度環境相對確定、穩定的條件下，對構成既定制度的次級制度，諸如行政制度、教育制度、金融制度等具體的現行制度進行某種變革，并通過規范的、具有社會公信力的方式加以確認的行為過程。在漸進改革而非革命的歷史條件下，誘致性制度創新與強制性制度創新一般不存在創新目標方面的對立，創新過程更是緊密聯系在一起的。因此，實現誘致性制度創新牽動與強制性制度創新推動的協同，就成為了政府改革的一種價值選擇。

通過制度創新建立和維護制度環境，實現合理、有效的制度安排并向社會提供制度選擇，是政府基本的公共職能。換言之，有為的政府能夠通過價值評判和政策合成再生制度資源。

我國政府創新的價值意義，首先在于構建一種新型的國家行政管理體制框架，進而在既定的框架內重構行政領導體制、行政組織體制以及諸多分門別類的行政制度，而進一步轉變政府職能，修正和調整行政權力關系是構建一種新型的國家行政管理體制框架的基礎，進一步提升政府能力則構成了為發展提供充滿活力的行政管理體制框架的中心問題。

三、政府改革的目標——政府能力

行政管理體制改革的目標是為了提高政府能力。提升政府能力是當代世界各國共同面對的課題，無論是發達國家還是發展中國家，都致力于旨在提高政府能力的行政管理體制改革運動。特別是全球化和新科技成就的推廣，對發展中國家構成了極大的壓力，促使它們通過提高政府能力來回應時代的要求。

一般而論，政府能力主要由四個方面的相互交織、互為條件的能力構成：公共政策能力；行政管理能力；社會服務能力；自我控制能力。在我國，隨著國家現代化進入關鍵的發展時期，我國各級政府的能力正面臨著前所未有的挑戰，并因此構成了我國政府改革的宏觀價值目標之一。第一，公共政策能力。這是我國政府改革價值取向的首要著力點。在現有發展階段上，我國政府的宏觀公共政策的制定能力與微觀公共政策的執行能力具有突出重要的意義。我國正處于實現國家現代化的關鍵時期，急劇變化是這一時期的突出特點。這就必然導致政府的政策意志以及以有效的反應和應變能力、適應環境創新發展的能力為基礎的公共政策能力面臨前所未有的挑戰。因此，強調我國各級政府大大改進政策制定系統的能力，將被實踐證明具有決定性的意義。第二，行政管理能力。我國政府提升行政管理能力的價值目標不僅僅在于政府公共行政管理的實踐效率，更在于政府公共管理的實踐效力或效果。效果與效率表現不同的價值標準。相比之下，效果更能體現行政目的，更能體現通過行政管理過程實現公共政策價值的程度，因而更應成為我國政府行政行為的價值標準。目前在行政管理方面存在的問題是政策執行的意愿走低，政策執行的能力乏力，公共行政管理滯后、失效甚至于無效。這就要求我國政府通過行政管理體制改革重新“站位”，盡快“到位”，在市場經濟的條件下全面履行政府職能，有效實施公共行政管理。第三，社會服務能力。在現階段，我國政府公共服務能力的價值理念問題，主要集中在與制度創新緊密相聯的兩個問題上，即如何盡快開發和開放國家各項公用基礎設施和如何盡快建立和完善政府的社會支持、社會幫助、社會救援的組織體制和制度規定，進而直接為公民及公民團體服務。第四，自我控制能力。作為我國政府改革的價值目標，政府自控能力屬于“吏治”的范疇，其實質在于“以法律為準繩”處理官民關系、政府與社會的關系，其主要問題在于如何有效地制止公共行政權力主體的“尋租”行為。

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責任編輯 宮秀芬

[作者簡介]潘照新(1968-)，女，陜西洋縣人，遼寧大學學報編輯部助理研究員。