ＳＡＲＳ危機(jī)：公共問題走向前臺(tái)

持續(xù)半年的SARS危機(jī)，經(jīng)過中國(guó)各級(jí)政府、全體人民乃至全世界的共同努力，目前已初步得到了有效遏制，人們逐漸從危機(jī)的恐慌中解脫出來，恢復(fù)了正常的生活、工作和學(xué)習(xí)。然而，只要導(dǎo)致“非典”的病毒依然存在，科學(xué)家在短期之內(nèi)還不能研制出對(duì)付SARS的疫苗，人類仍然不能掉以輕心。即使人類找到了對(duì)付SARS的辦法，在當(dāng)今疾速發(fā)展的世界，一些人類尚無法預(yù)見的其它各種危機(jī)仍然會(huì)以未知的形式爆發(fā)。由危機(jī)引發(fā)的社會(huì)公共問題，如果政府處理不當(dāng)，不僅僅會(huì)使國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上造成重大損失，更可能使公眾的信心喪失，從而導(dǎo)致政府的合法性危機(jī)。

一、現(xiàn)代政府職能之要旨在于民眾整體福祉

“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”不是簡(jiǎn)單的以GDP為中心，尊重人的生命和健康、尊重公民的福利、增加人民的快樂應(yīng)在政府的中心工作中得到更多的強(qiáng)調(diào)。政府職能應(yīng)盡快轉(zhuǎn)移到進(jìn)行公共事務(wù)管理、解決公共問題、提供公共服務(wù)能力方面上來。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)是人，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的真正含義是尊重人的生存和發(fā)展。改革開放20多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展舉世矚目，中國(guó)政府對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共領(lǐng)域的投入也在逐年加大。然而，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府對(duì)公共領(lǐng)域的投入與GDP增長(zhǎng)的比例很不協(xié)調(diào)，尤其對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足，直接造成公共衛(wèi)生的組織體系建設(shè)以及人才、服務(wù)的不足，進(jìn)而使衛(wèi)生部門對(duì)突發(fā)公共事件的準(zhǔn)備不足。SARS危機(jī)爆發(fā)之前，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”在很多政府官員的心目中早已演化成以GDP為中心，因?yàn)镚DP的增長(zhǎng)是考核官員政績(jī)的極其重要的指標(biāo)。相比一些顯性政績(jī)，那些投資周期長(zhǎng)、見效慢的公共領(lǐng)域里的項(xiàng)目自然而然在緩建、停建甚至不建之列。其實(shí)，在這個(gè)高度關(guān)聯(lián)化的信息社會(huì)中，任何一個(gè)方面、一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生變化，都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就像當(dāng)年的亞洲金融危機(jī)、英國(guó)的瘋牛病所引起的連鎖反應(yīng)一樣。畢竟以“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”并非目的，真正的目的是改善民眾生活。因此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)是應(yīng)當(dāng)并重的，共同致力于改善人民生活水平這個(gè)最高目標(biāo)。事實(shí)上，中國(guó)政府1998年以來的兩次機(jī)構(gòu)改革，具體的經(jīng)濟(jì)管理部門正在不斷減少，而公共服務(wù)、社會(huì)保障部門不但得以保留而且有所加強(qiáng)，以人為本的理念張揚(yáng)在政府的改革方案中。在這場(chǎng)SARS危機(jī)中，從中央到地方，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人親臨第一線考察、指導(dǎo)，各地區(qū)、各部門、各單位建立嚴(yán)格的責(zé)任制，把抗擊疫情作為當(dāng)前工作的重中之重，顯示出極好的親民愛民形象。重典懲治抗疫不力的官員，放開對(duì)疫情的新聞報(bào)道，政府的公信力進(jìn)一步得到提升。放棄“五一”黃金周也許是痛苦的選擇，但更是對(duì)生命的無限珍視。讓社會(huì)發(fā)展跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)，即使今后有類似危機(jī)發(fā)生，政府也可以應(yīng)付自如。

二、現(xiàn)代政府需與社會(huì)、公民有機(jī)合作和互動(dòng)

公共問題的解決需要政府、社會(huì)、公民的有機(jī)合作和互動(dòng)，這是現(xiàn)代治理理論所要達(dá)到的理想境地。尤其公共危機(jī)涉及到每一個(gè)人的切身利益，威脅到每一個(gè)人的生命安全，這種合作和互動(dòng)將使政府、社會(huì)、公民的利益達(dá)到空前的統(tǒng)一。

面對(duì)社會(huì)危機(jī)，政府扮演著至關(guān)重要的主導(dǎo)性角色，這是毋庸置疑的。因?yàn)檎莆罩鴱?qiáng)大的公共權(quán)力，尤其在特殊時(shí)期因特殊情況使得政府的權(quán)力更為強(qiáng)大。但無論政府的權(quán)力如何強(qiáng)大，它必須得到社會(huì)和公民的良好配合，否則政府的權(quán)威就要大打折扣。而且在任何一個(gè)社會(huì)，政府力量的觸角是不可能觸及社會(huì)和個(gè)人的每一個(gè)角落的，單靠政府是無法徹底解決危機(jī)的，這就使得社會(huì)和公民有其發(fā)揮力量的空間。

非政府組織(NGO)是社會(huì)的中介機(jī)構(gòu)，是社會(huì)力量的粘合劑和潤(rùn)滑油，它也是現(xiàn)代社會(huì)行使公共權(quán)力的主體之一。它做的雖然是一些“拾遺補(bǔ)闕”性質(zhì)的工作，但它有利于整個(gè)社會(huì)的信息溝通和力量整合，有利于社會(huì)這部大機(jī)器的良好運(yùn)行。尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家，更要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序中作用越來越突出的非政府組織引起高度的重視，并加以引導(dǎo)和規(guī)范。

在抗擊SARS的初期，我們耳聞目睹的是政府緊張焦慮的部署和醫(yī)務(wù)人員忙碌的身影，沒有組織起來的老百姓只是消極被動(dòng)地洗手、消毒、吃藥、戴口罩，甚至去搶購(gòu)和囤積日用品，一片恐慌景象。而我們很少聽到和看到來自非政府組織的聲音和行動(dòng)，無論是前線慰問還是后方募捐，以及協(xié)助政府安撫和疏導(dǎo)，鮮見他們的身影。盡管也有一些捐贈(zèng)和志愿工作，但大多不是來自公眾自發(fā)的集體行動(dòng)或非政府組織機(jī)構(gòu)的組織活動(dòng)，而是政府主動(dòng)的安排。這與香港演藝界、名流和社會(huì)自發(fā)組織露天集會(huì)支持抗非典形成鮮明比照。只是到后來隨著中國(guó)政府一系列強(qiáng)有力措施的出臺(tái)，實(shí)行群防群控，村自為戰(zhàn)，鄉(xiāng)自為戰(zhàn)，大打人民戰(zhàn)爭(zhēng)，疫情才得以有效控制。

隨著現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，單位體制呈現(xiàn)多樣化，人的自由度、流動(dòng)性極強(qiáng)，尤其極端分散的像農(nóng)民工、自由職業(yè)者這樣“無組織”特征的人群逐漸增多。而管理這些人群的組織和措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，一旦發(fā)生某種公共危機(jī)，由于社會(huì)難以掌握他們的行蹤和相關(guān)信息，也沒有必要的中介組織向其傳達(dá)政府的相關(guān)精神，那么，這些人群盲目沖動(dòng)的個(gè)體選擇就會(huì)給社會(huì)帶來極大的隱患。因此，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)中介組織，使之成為政府的得力幫手、溝通政府和公民之間的橋梁，將是未來體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

三、現(xiàn)代政府需先立規(guī)矩后辦事

先立規(guī)矩后辦事是現(xiàn)代政府解決所有問題的首要理念。政府需要依靠行政機(jī)制來解決問題，但更重要的是依靠法制——通過制度規(guī)則的軌道運(yùn)作，以減少行政命令所固有的不確定、不對(duì)稱、難以持續(xù)等特征所導(dǎo)致的問題。

一項(xiàng)好的制度規(guī)則必須詳盡地規(guī)范行為主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，尤其在公共危機(jī)面前，每個(gè)人都應(yīng)該知道自己應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，如果作錯(cuò)了什么，應(yīng)該受什么樣的懲罰。防治SARS的過程又一次表明，制度建設(shè)是極其重要的。疫情初期，一些政府官員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)并沒有按早已頒布的《傳染病防治法》進(jìn)行報(bào)告和隔離治療，個(gè)別地區(qū)的個(gè)別醫(yī)院甚至因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益和害怕傳染而拒治SARS病人；一些學(xué)生和民工為躲避疫情而大量返鄉(xiāng)，給家鄉(xiāng)帶來疫情隱患；更有一些公共道德水準(zhǔn)低下的人拒絕隔離治療，甚至有惡意傳播非典的行為。這些行為使政府處理危機(jī)的直接成本大大提高，各種消極影響也隨之?dāng)U散。這時(shí)，一套有明確的權(quán)利義務(wù)及獎(jiǎng)懲措施而且操作性強(qiáng)的行為規(guī)則就顯得至關(guān)重要。中國(guó)政府在短短20天就出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了法制保障。《條例》對(duì)建立快速反應(yīng)預(yù)警機(jī)制、明確管理體制職責(zé)劃分、采取應(yīng)急處理措施、實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任追究等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，尤其《條例》規(guī)定的幾條“高壓線”：如1-2個(gè)小時(shí)的報(bào)告時(shí)限；不得隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意他人隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)；拒絕隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察者，由公安機(jī)關(guān)依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行；玩忽職守者，要受到行政或刑事追究；散布謠言、哄抬物價(jià)，擾亂社會(huì)秩序、市場(chǎng)秩序者，要受行政、刑事處罰等。這些規(guī)定對(duì)解決實(shí)踐問題提供了可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)，而且為今后各級(jí)政府及時(shí)有效地處置公共衛(wèi)生事件建立起“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”的行政應(yīng)急法律制度，這是中國(guó)政府依法行政的又一大進(jìn)步。而以前我們處理突發(fā)事件的方式，往往是搭建一個(gè)臨時(shí)指揮部，用行政方法協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，不僅工作量大，而且效率、效果也不明顯。成立專門機(jī)構(gòu)，以上下完備的危機(jī)處理體系進(jìn)行運(yùn)作，可以使我們?cè)诂F(xiàn)代化管理上更加成熟，不至于一遇到問題就手忙腳亂。

四、現(xiàn)代政府需加強(qiáng)國(guó)際交流與合作、尊重國(guó)際慣例

防控SARS的流行，不僅僅是少數(shù)人和少數(shù)部門的責(zé)任，從更深層次和更廣闊的視野看，責(zé)任在于全人類。加強(qiáng)國(guó)際間的交流與合作，按照國(guó)際慣例解決公共危機(jī)，以免導(dǎo)致更大的國(guó)際問題，是戰(zhàn)勝危機(jī)的重要措施。

當(dāng)今人類不盡合理的生活方式以及日益嚴(yán)重的生態(tài)問題，造成危及人類生命健康和安全的病毒種類日益增多，毒性日益增強(qiáng)，傳染性日益增高。隨著全球化趨勢(shì)的日益加強(qiáng)，人員的全球流動(dòng)以及現(xiàn)代化的交通工具無疑在客觀上助長(zhǎng)了疫病的全球蔓延。病毒的傳播是沒有地理界限的，而人員的全球流動(dòng)是很難在宏觀和微觀上加以有效控制的。因此，SARS雖然發(fā)生在中國(guó)，但決不能只當(dāng)成中國(guó)內(nèi)部的事務(wù)，抗擊SARS不僅僅是中國(guó)人的事情，也是全人類的事情。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，要與國(guó)際接軌，就有義務(wù)向世界告知疫情，及時(shí)向相關(guān)國(guó)際組織提供信息，并要求和接受世界各國(guó)提供包括技術(shù)和人道主義的各種援助，利用國(guó)際合作機(jī)制，共同戰(zhàn)勝人類面臨的各種災(zāi)難。事實(shí)上，中國(guó)政府在處理這場(chǎng)危機(jī)中，與世界衛(wèi)生組織的通力合作，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和做法看待SARS疫情，及時(shí)、準(zhǔn)確向世界通報(bào)疫情防控信息，展示了新一屆政府良好的國(guó)際形象。與此同時(shí)，由于加強(qiáng)了國(guó)際間醫(yī)療科學(xué)研究的交流與合作，有關(guān)SARS病毒的研究已取得突破性進(jìn)展。

總之，這場(chǎng)突如其來的疫情，使中國(guó)政府、社會(huì)和公民經(jīng)受了一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，并向全世界遞交了一份合格的答卷。但危機(jī)的不確定性和突發(fā)性，使得人類在任何時(shí)候都不可掉以輕心，尤其對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來說，依法行政，加快行政體制改革，政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)移到公共事務(wù)管理、解決公共問題、提供公共服務(wù)方面來，建立政府、社會(huì)、公民的良好合作機(jī)制，開發(fā)自動(dòng)應(yīng)對(duì)公共問題的能力，將是今后長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

(作者單位：中共遼寧省委黨校)

責(zé)任編輯 王安慶