影響《安全生產(chǎn)法》實施的體制性因素及對策思路

《安全生產(chǎn)法》實施已一周年了，它的實施對規(guī)范各類生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員的安全生產(chǎn)行為，依法強化安全生產(chǎn)監(jiān)管，有力制裁生產(chǎn)違法行為，有效減少和預(yù)防各種生產(chǎn)安全事故，保障人民生命財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但由于多方面因素的影響，《安全生產(chǎn)法》在一些地方實施的效果并不令人滿意，有些地方還只是處于實施準(zhǔn)備階段，并沒有進行具體的執(zhí)法。在眾多的影響因素中，體制性因素的影響最為突出，必須引起有關(guān)方面的高度重視，因為這一因素的影響是長期、全面、重要甚至是關(guān)鍵的，直接關(guān)系到《安全生產(chǎn)法》能否順利實施并發(fā)揮應(yīng)有的作用。一級地方政府、一個部門、一個單位根本無力消除這一因素的影響。因此，對《安全生產(chǎn)法》實施過程中的體制性影響因素進行全面、深入的分析，并采取有效的措施加以解決，就顯得尤為迫切和必要。

體制性因素包括安全生產(chǎn)監(jiān)管組織體系架構(gòu)、職能定位、運行機制、管理格局、機構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容。就各地的現(xiàn)狀及實踐看，上述因素對《安全生產(chǎn)法》實施的影響突出表現(xiàn)在五個方面：

(一)現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)管體制對安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的職能定位不盡清晰，直接影響了《安全生產(chǎn)法》實施的公正性。《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定縣以上各級政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能，但并沒有明確綜合監(jiān)管主要應(yīng)監(jiān)管哪些內(nèi)容。在《安全生產(chǎn)法》大量的條款中，除了少數(shù)幾個地方再提及“負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門”外，其余地方均提“負(fù)有安全生產(chǎn)職責(zé)的部門”，這樣，實際上又把負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的部門擺進了負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)的部門之列，沒有將綜合監(jiān)管與專門部門的專項監(jiān)管之間應(yīng)有的職責(zé)分工層次區(qū)分開來。在各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的三定方案中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職能大致可分為三個層次：第一個層次是監(jiān)察執(zhí)法，主要是礦山安全方面的工作；第二個層次是監(jiān)督與協(xié)調(diào)，主要是監(jiān)督負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的專門部門管理的安全工作，同時行使各級政府安委會辦公室的日常工作職能；第三個層次是管理、指導(dǎo)沒有行業(yè)管理部門的工業(yè)商貿(mào)企業(yè)的安全監(jiān)管與指導(dǎo)工作，這一塊工作理論上由各級地方政府負(fù)責(zé)，但安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)是政府或經(jīng)貿(mào)綜合部門的一個機構(gòu)，自然必須承擔(dān)這一工作。第一、第二層次屬于執(zhí)法、監(jiān)督職能，是“裁判員”的職能，第三層次屬于經(jīng)濟社會管理職能，是“運動員”和“教練員”的職能。再從安全生產(chǎn)工作格局的變化看，原來我國的安全生產(chǎn)工作格局是“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督、勞動者遵章守紀(jì)”，根據(jù)安全生產(chǎn)工作面臨的新情況，現(xiàn)在提出要著力構(gòu)建的格局是：“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督參與、社會廣泛支持”。兩者相比不難看出，原來承擔(dān)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能的勞動部門對安全生產(chǎn)工作主要定位在行使“國家監(jiān)察”職能上，而在新的格局中則將負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門主要定位在行使“部門依法監(jiān)管”的職能上，顯然對安全生產(chǎn)工作綜合監(jiān)管、監(jiān)督、監(jiān)察的色彩顯得更虛、更淡。可見，目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)實際上是一個集監(jiān)察、監(jiān)督、管理、指導(dǎo)職能于一身，兼具“裁判員”、“運動員”和“教練員”身份的機構(gòu)，在《安全生產(chǎn)法》的實施中，既要管理又要監(jiān)督，既要監(jiān)督別人又要監(jiān)督自己，很難處在一種超脫、中立、公正的地位，必然大大影響執(zhí)法的公正性。

(二)分塊負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式客觀上增加了安全生產(chǎn)工作中的“內(nèi)耗”，極大地影響了《安全生產(chǎn)法》實施的統(tǒng)一性。目前我國的安全生產(chǎn)監(jiān)管采取的是分塊負(fù)責(zé)的模式，即安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的綜合管理和礦山、危險化學(xué)品的監(jiān)管工作，質(zhì)量與技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)鍋爐、壓力容器等四種特種設(shè)備的安全監(jiān)察，勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)女工、未成年工人保護、工時保護及工傷鑒定等，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的監(jiān)督管理。相關(guān)部門在監(jiān)管過程中，部分職能交叉引發(fā)了不少的問題，最令人頭痛的是各部門都依據(jù)自己系統(tǒng)的有關(guān)規(guī)定開展檢查、檢測、培訓(xùn)等，造成重復(fù)檢查、重復(fù)檢測、重復(fù)培訓(xùn)，這種政出多門的狀況讓生產(chǎn)經(jīng)營單位無所適從、苦不堪言，也導(dǎo)致了相關(guān)部門之間的摩擦和矛盾日益明顯和公開化，工作中的內(nèi)耗增大。《安全生產(chǎn)法》第九十四條關(guān)于“本法規(guī)定的行政處罰，由負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門決定……”的規(guī)定，確立了負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門的綜合執(zhí)法地位，但同時，在《安全生產(chǎn)法》中對眾多“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”如何開展安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、行使職責(zé)也做了明確具體的規(guī)定，這樣，其他眾多“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”實際上也可以依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定開展執(zhí)法活動，由于這些部門并不是《安全生產(chǎn)法》所規(guī)定的行政處罰的決定部門，在對同一性質(zhì)的安全生產(chǎn)違法行為實施處罰時，這些部門只能以有關(guān)專門法律法規(guī)的規(guī)定作為執(zhí)法依據(jù)，由此可能出現(xiàn)這樣的情況，即不同執(zhí)法部門所依據(jù)的法律法規(guī)不同，處罰的標(biāo)準(zhǔn)也不同，造成執(zhí)法的寬嚴(yán)不一，從而影響了執(zhí)法的統(tǒng)一性。

(三)規(guī)格相對較低的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置，加大了安全生產(chǎn)日常綜合協(xié)調(diào)的難度，也影響了《安全生產(chǎn)法》實施的權(quán)威性。按照《安全生產(chǎn)法》的定位，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門實際上是各級政府對安全生產(chǎn)工作實施專門領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)，安全生產(chǎn)工作涉及眾多的部門，涉及方方面面的關(guān)系，涉及相關(guān)主體的利益，日常的協(xié)調(diào)工作量非常大，尤其在安全生產(chǎn)工作重大部署出臺、涉及若干個相關(guān)部門都有關(guān)的安全生產(chǎn)工作安排時，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門經(jīng)常要負(fù)責(zé)牽頭、協(xié)調(diào)。由于絕大部分的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)格比承擔(dān)專項安全監(jiān)管的部門和政府有關(guān)的部門、機構(gòu)低半格，難以和這些部門“平起平坐”，牽起頭來或進行協(xié)調(diào)時常常感到份量不夠，特別是當(dāng)牽頭、協(xié)調(diào)的事項涉及需要相關(guān)部門出錢、出人、承擔(dān)工作任務(wù)時，更是左右為難、難上加難。在安全生產(chǎn)工作實行屬地管理原則的情況下，市、縣兩級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行政執(zhí)法的任務(wù)最為繁重，機構(gòu)規(guī)格偏低的問題給正常執(zhí)法帶來了不少的困難，如在對同級政府相關(guān)部門、機構(gòu)履行安全生產(chǎn)法職責(zé)情況進行監(jiān)督、檢查時，一些部門、機構(gòu)不愿意認(rèn)真配合，其直接原因是安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)規(guī)格比自己低、不對等。在對生產(chǎn)經(jīng)營單位貫徹執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的安全生產(chǎn)各項保障制度進行檢查監(jiān)督及對相關(guān)單位有關(guān)的安全生產(chǎn)違法行為進行調(diào)查、處罰同時，有些生產(chǎn)經(jīng)營單位也因為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)格比其它專項安全監(jiān)管部門低，認(rèn)為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門不如其他部門有權(quán)威，不大愿意接受安監(jiān)部門的處罰。可見，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為《安全生產(chǎn)法》最主要的行政執(zhí)法主體，如果其規(guī)格偏低的狀況沒有改變，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的力度及權(quán)威性是很難得到有效提高的。

(四)分級負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)工作管理體系在很大程度上影響了《安全生產(chǎn)法》實施的獨立性。在現(xiàn)有的體制下，安全生產(chǎn)工作采取分級負(fù)責(zé)制，縣以上各級地方人民政府設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)同級安全生產(chǎn)工作，從《安全生產(chǎn)法》實施以來的情況看，地方保護主義對執(zhí)法的干擾與影響，常常讓地(市)、縣(市、區(qū))級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)左右為難。個別地方片面理解“創(chuàng)造良好的投資環(huán)境”，片面強調(diào)“加快發(fā)展”，為了“凈化投資環(huán)境”反“三亂”，以體現(xiàn)對企業(yè)的“保護”，為此，極個別地方要求安監(jiān)部門不要到企業(yè)去檢查，有的規(guī)定對生產(chǎn)經(jīng)營單位的各種檢查(包括安全生產(chǎn)檢查)必須報地市或縣(市、區(qū))政府批準(zhǔn)，對于這種做法．同級的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)無可奈何、無力改變。此外，一些有一定規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營單位，尤其是非公有生產(chǎn)經(jīng)營單位的負(fù)責(zé)人，也自認(rèn)為對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展有貢獻，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門進行的日常監(jiān)督檢查活動不以為然，甚至加以指責(zé)，有的甚至拒絕接受檢查，當(dāng)安監(jiān)機構(gòu)對這類單位的安全生產(chǎn)違法行為準(zhǔn)備進行處罰時，企業(yè)主則千方百計動用其關(guān)系，對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)施加壓力，極個別地方領(lǐng)導(dǎo)甚至以要求安監(jiān)部門“更新觀念、轉(zhuǎn)變思維方式”為名，不要實施處罰，否則“不換腦筋就換人”。在安監(jiān)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人連自身位置都難保時情況下，要求他們公正、獨立開展安全生產(chǎn)執(zhí)法的難度可想而知。

(五)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置逐級衰減的狀況影響了安全生產(chǎn)各項工作的落實到位，也影響了《安全生產(chǎn)法》實施的嚴(yán)肅性。目前我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置呈倒“金字塔”結(jié)構(gòu)，國家安監(jiān)局的人數(shù)約為省級安監(jiān)機構(gòu)人數(shù)的4～5倍，省級安監(jiān)機構(gòu)人數(shù)為地市級安監(jiān)機構(gòu)人數(shù)的2～3倍，地市級安監(jiān)機構(gòu)人數(shù)為縣(市、區(qū))級安監(jiān)機構(gòu)的1-3倍，縣市安監(jiān)機構(gòu)工作具體、任務(wù)重，但人員編制最少，通常只有3～5人，有的僅2～3人，這種設(shè)置狀況甚至連開會、發(fā)文件、組織安全生產(chǎn)大檢查等起碼的工作都難以應(yīng)付，安全生產(chǎn)執(zhí)法活動就沒有精力開展了。根據(jù)《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第二十六條、二十九條的規(guī)定，凡作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、吊銷有關(guān)證照(與《行政處罰法》第四十二條“吊銷許可證或執(zhí)照”的規(guī)定相比，是否擴大了范圍?礦長資格證、特種作業(yè)人員操作證是否屬“有關(guān)證照”?)、較大數(shù)額罰款等處理處罰決定前，當(dāng)事人要求聽證的，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。聽證參加人由聽證主持人、聽證員、案件調(diào)查人員、當(dāng)事人及委托代理人、書記員組成。聽證主持人、聽證員、書記員必須是非本案調(diào)查人員。為了嚴(yán)肅執(zhí)法程序，聽證主持人最好不是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的一把手，如果再考慮到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)工作人員中可能涉及回避的情況，按照維持《安全生產(chǎn)法》行政執(zhí)法最低要求算，縣(市、區(qū))級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)至少要有6～7人。由于目前縣(市、區(qū))級安監(jiān)機構(gòu)人員嚴(yán)重不足、缺乏相關(guān)的設(shè)施，在《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)法過程中對有關(guān)單位安全生產(chǎn)違法行為的調(diào)查、事實認(rèn)定及處罰程序不盡規(guī)范，有的顯得隨意，缺乏嚴(yán)肅性。

針對以上問題，本文就理順安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制，消除《安全生產(chǎn)法》實施過程中的體制性因素，推進《安全生產(chǎn)法》的有效與規(guī)范實施，提出如下建議性對策：

(一)進一步深化安全生產(chǎn)監(jiān)管理體制改革、理順職能、理順關(guān)系。有人認(rèn)為，今年初十屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將原國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)后，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制已基本理順。其實不然，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革不僅要調(diào)整部門隸屬關(guān)系，更重要的應(yīng)在于理順職能、理順部門關(guān)系，這次的體制改革基本上沒涉及這方面的內(nèi)容，因此，應(yīng)按照安全生產(chǎn)工作面臨的新情況、新特點與新要求，進一步加快以理順職能、理順關(guān)系為重點的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制的改革步伐，將特種設(shè)備安全監(jiān)察、職業(yè)病防治、女工、未成年工人保護等職能合理歸并到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，解決職能交叉、多頭管理、政出多門的問題。

(二)建立層次分明、運轉(zhuǎn)有序的安全生產(chǎn)工作新格局，實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)自身職責(zé)的準(zhǔn)確定位。按照“經(jīng)濟管理職能與執(zhí)法監(jiān)督職能分開，安全生產(chǎn)日常管理與監(jiān)督監(jiān)察分開”的原則，沿著“企業(yè)負(fù)責(zé)、部門監(jiān)管、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督、社會支持”的思路，將目前由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門承擔(dān)的屬于安全生產(chǎn)管理的事項逐步移出交由相關(guān)的專門監(jiān)管部門或企業(yè)承擔(dān)，把安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門定位在行使安全生產(chǎn)的監(jiān)督與監(jiān)察職責(zé)上，解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)包攬過多、職責(zé)范圍不清、責(zé)任無限擴大的問題，切實樹立起安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察的權(quán)威。

(三)切實加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)建設(shè)，形成一個“分工合理、精簡高效”的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理組織體系。要針對目前安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不健全、監(jiān)管力量層層衰減的問題，將安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)作為事關(guān)安全生產(chǎn)工作全局的一件大事來抓。首先要認(rèn)真落實國務(wù)院有關(guān)會議、文件中關(guān)于加強地方安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)的重要精神，建議出臺加強地市、縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)性意見，加強對地方安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)工作的指導(dǎo)，積極與地方黨委、政府溝通，加快各級地方安監(jiān)機構(gòu)的建設(shè)步伐。二是盡快改變目前絕大多數(shù)安監(jiān)機構(gòu)是二級機構(gòu)的狀況，按照中央關(guān)于加強安全監(jiān)管體制建設(shè)的要求，將安監(jiān)機構(gòu)從二級機構(gòu)轉(zhuǎn)為直屬機構(gòu)并同步升格，解決機構(gòu)規(guī)格“低人一等”，在行政執(zhí)法、綜合協(xié)調(diào)中權(quán)威性不足的問題。三是按照“關(guān)口前移、重心下移”的思路，重點加強地市、縣(市、區(qū))級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的建設(shè)，使這兩級的機構(gòu)有能力將安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作做到位，將安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作切實做法，強化整個監(jiān)管組織體系的基礎(chǔ)操作層。

(四)探索建立省級以下安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)垂直管理的機制，有效消除《安全生產(chǎn)法》實施過程中“地方保護主義”的影響。目前，工商行政管理、質(zhì)量與技術(shù)監(jiān)督、食品與藥品監(jiān)督等部門均實行省級以下垂直管理的模式，有效地解決了地方保護主義對于行政執(zhí)法的干擾問題。隨著安全生產(chǎn)監(jiān)管工作逐步轉(zhuǎn)向以行政執(zhí)法、監(jiān)督監(jiān)察為主，應(yīng)逐步參照這一模式，探索建立省級以下安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)垂直管理的機制，加強省級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對地市、縣(市、區(qū))級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的指導(dǎo)、管理與監(jiān)督。在垂直管理機制一時無法到位之前，可以參照國土資源等部門的做法，實行地方塊塊與安監(jiān)系統(tǒng)條條雙重管理的做法，即地市、縣(市、區(qū))安監(jiān)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的任免、調(diào)整等重大事項，事先征求上級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的意見。

(五)逐步建立安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)的專業(yè)執(zhí)法隊伍，努力提高安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督水平。參照已設(shè)立專業(yè)執(zhí)法隊伍的有關(guān)部門的做法，省級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立行政執(zhí)法總隊，人數(shù)為20～30人左右；地市級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立行政執(zhí)法支隊，人數(shù)為10～15人；縣(市、區(qū))級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立行政執(zhí)法大隊，人數(shù)為5—7人。建立安全監(jiān)管系統(tǒng)的專業(yè)執(zhí)法隊伍，可以有效地解決安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力量不足的問題，提高安監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法水平，讓各級安監(jiān)機構(gòu)集中力量強化安全監(jiān)管基礎(chǔ)，抓好安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)及監(jiān)督、監(jiān)察各項工作，不斷推動安全生產(chǎn)工作總體水平的提高。