土地不正當關系

地價畸高。房價飛漲。市區(qū)擁堵不堪。溫州經濟在政策層面突圍后，卻不得不面對一個城市生存和發(fā)展的更為原生性的問題。

國家權力的地方化、部門化，同時也將由民眾利益讓渡而來的國家利益，再次讓渡為地方利益和部門利益，這樣的演變，突出表現在某些地方政府以經營城市為由，將土地批租作為政府收入的第二道“金門”。其結果是，在合法的制度“掩護”下，政府在城市發(fā)展中攫取了最大利益，同時受惠的，還有與前者結成利益共同體的房地產商。

已經外逃的原浙江省建設廳副廳長楊秀珠就曾經這樣公開說過：“（城市）規(guī)劃是政府的第二財源。”從已經暴露出的事實來看，房地產勢力正是通過與像楊秀珠這樣的政府公務員相互媾和，成為左右一個城市發(fā)展的另一種隱性力量。

2003年6月，央行以在京、滬、穗、杭州、溫州等城市的調查結果為根據，出臺了《關于進一步加強房地產信貸業(yè)務管理的通知》，試圖以此抑制過于膨脹的房地產勢力。盡管遭到來自房地產業(yè)界乃至銀行內部或強力或消極的反彈，央行的擔心仍是有充分理由的：房地產市場如果再不受約束地過度熱炒，必將“吃”掉改革開放20多年來“自我資源資本化”所積攢的一大塊社會財富；而泡沫一旦破裂，損害的不僅僅是一個行業(yè)的健康。

中國的社會財富正在以一種洶涌之勢聚斂和流動，那是一種從農村流向城市、從下層汲取到上層、從“面”上向“點”和“線”集中的方向，每個人都想取一瓢一飲。我們或許更應該反思的是，在追求利益最大化的欲求下，打著經營城市旗號的地方政府，是否已經背離了作為公共產品提供者的角色定位？房地產勢力是如何在現有制度的“幫助”下，異化為左右城市發(fā)展的不良因素？更重要的問題是，地方政府的自身經濟利益訴求正當嗎？

女市長和房地產商

1996年，楊秀珠在溫州市副市長的位置上已坐穩(wěn)了一年多，主管城建；而另一個叫陳其躍的法籍華僑也已在溫州做了七八年的生意。開始的時候，陳在溫州市經濟開發(fā)區(qū)辦了一家米莉莎的皮具有限公司，后來又用這個名字成立了一家房地產開發(fā)公司。

沒有人能說得清楚，楊秀珠到底是如何與陳其躍認識的。一些不愿透露姓名的溫州市老干部告訴記者，1996夏，楊秀珠出國到西歐考察，都是由陳其躍全程陪同的。這年春天，位于溫州市中心的原動物園地塊20.06畝由政府進行了公開拍賣，中標者為溫州市新世紀房地產公司，中標價為1.238億元，比規(guī)劃局測算的地價高出2300萬元。

但此后，新世紀公司因為成本原因，未按合同支付地價款，被取消中標資格。據記者從溫州市人大拿到的一份事后舉報楊秀珠的材料中稱，楊秀珠自此開始與陳其躍商量，希望由后者通過協(xié)議受讓的方式開發(fā)此地塊。陳要求把地價削減到9000萬元以下，楊秀珠即授意土地局重新測算了一個8888萬元報給市政府。

1996年7月23日，在溫州市政府第24次常務會議上，市政府雖然認可了調整后的該地價，但明確要求公開招標。10月30日，溫州市土地局在沒有登報和其他任何公開形式發(fā)標的情況下，邀請了陳其躍和其他兩位華僑參與該地塊的招標會。結果，陳其躍以9000萬元中標，并成功地將容積率從1.47大漲到3.5，按樓面價計算，已由上次中標時的每平方米5895元降至1698元，而可建面積從2.1萬平方米增加到5.3萬平方米。

“為了‘答謝’那兩位華僑參與‘假投標’，楊秀珠隨后把另外兩塊黃金地塊以協(xié)議出讓的方式給了他們。”溫州市政協(xié)一位委員說。現任溫州市舊城改造指揮部總規(guī)劃師的婁式番告訴記者，在當年溫州市城市規(guī)劃中，動物園地塊本來是作為綠地規(guī)劃的。

婁式番在溫州市規(guī)劃局成立時，曾經是楊秀珠的領導，1988年調往舊城改造指揮部。而楊秀珠此后的升官路線圖正是由1989年任規(guī)劃局長開始，直至1998年調省建設廳。在此期間，對于舊城改造中的地塊出讓，“她自己組織了一套班子，叫什么土地出讓小組，根本不讓我們這些舊城改造指揮部的人插手。”事隔10年之久，婁式番回憶往事仍然憤懣不平，“當時矛盾很尖銳，我們指揮部成了空架子，只是負責拆遷和安置。”

1992年到1997年期間，溫州進行了最大規(guī)模的舊城改造工程，涉及8條街道，20多個黃金地塊。“這些地塊，都是通過協(xié)議出讓或者假投標的方式，打著吸引外資的旗號，給了所謂的外商。”婁式番對《商務周刊》說。這些外商，大部分都是在國外做生意又回來投資的溫州人。

另一個被懷疑有幕后交易的是車站大道電線廠地塊。1998年，楊秀珠的堂妹夫繆德興以美國江浙工商總會考察團名義訪溫，這塊地以協(xié)議出讓的方式給了后者，因為溫州市人大的干涉，這塊地至今仍未動工。

在這些土地出讓過程中，記者并沒有拿到確實證據直接證明楊秀珠從中謀取了私利。浙江省紀委和檢察院以案件仍在偵查中為由拒絕了記者的采訪。但是，溫州社會上流傳的一些說法認為，這些房地產商是采用直接打款給楊秀珠在海外的賬戶或送別墅來“報答”她的。

拋開楊秀珠是否存在職務犯罪行為不談，至少從表面上看，楊的做法似乎得到了當時某些政府政策的“掩護”。1994年，溫州市政府出臺“舊城拆遷補償辦法”等一系列配套政策，亦鼓勵將有價值的土地以各種方式進行市場化。記者在溫州也聽到一種說法，認為當時引進外資幾乎是所有政府領導的責任和“政績”。以較低的地價吸引外商進駐，這在當時的中國來說，也是各個地方政府較普遍的做法。

婁式番并不認同這種解釋：“給外商的優(yōu)惠地價大多以工業(yè)用地為主，并不是搞房產開發(fā)。而且因為這些地塊都在舊城區(qū)，開發(fā)商所需的市政配套投資成本相對低多了。”

除了土地批租以外，楊秀珠手中權力另一個釋放出口是被溫州人稱為“兩鐵”的房地產開發(fā)公司。1993年，為了供給金溫鐵路建設資金需要，溫州市成立了鐵路房地產開發(fā)公司，第一屆總經理由規(guī)劃局調任的林國權擔任。2003年7月2日，記者在采訪現在已是溫州房地產開發(fā)總公司總經理的林國權時，他拒絕談論有關楊秀珠的任何事情。第二任總經理是被稱為楊秀珠得力干將的高云光，此人現已被抓捕歸案，楊秀珠弟弟楊光榮后來成為副總經理。一個未經證實的說法是，這個名義上是國有控股、為服務金溫鐵路建設而成立的公司，實質上卻是楊秀珠的“小金庫”。本刊記者從溫州市工商局查到的資料顯示，1998年3月5日，楊秀珠親自出任該公司的董事長，并在公司內部章程第23條中規(guī)定，董事長任期3年，股東無權解除其職務。

另一“鐵”是鐵龍房地產開發(fā)公司，由楊秀珠的侄子潘琛任總經理，后來由鐵路房地產開發(fā)公司控股。《商務周刊》查到的工商登記資料顯示，因未申報2000年年檢，該公司其實已于2001年12月18日被吊銷執(zhí)照。溫州一些老干部認為，楊秀珠不但在批地時多次照顧這兩家“自己”的公司，而且一些行賄的開支也在這里報銷。

從某種意義上說，我們或可把楊秀珠的腐敗看做是在溫州房地產勢力膨脹過程中被侵蝕和破壞的政府權力的一部分。事實上，溫州市房地產市場正是隨著舊城改造的開始而走上高速發(fā)展道路的。而正是在這個階段，通過向政府權力尋租，一些房地產商獲得了第一次原子核裂變的動力。或者可以這樣說，正是因為突然爆發(fā)的房地產開發(fā)的利益需要，才使得楊秀珠手中的政府權力得到了另一種釋放，新興的房地產勢力由此改變了權力的運作方式，并影響了政府在經營城市時的路徑選擇。

危險的游戲

季金龍離開政府機關下海成為一名房地產商人時，正是1995年，溫州房地產剛剛開始預熱的時候。他領導的溫州市開發(fā)區(qū)投資公司第一個項目選擇在溫州市下面的蒼南縣龍港鎮(zhèn)，結果房子出奇的好賣，不僅銀行爭著向他貸款，而且他剛把圖紙拿出來，就已經有人來認購了。季金龍私下告訴記者，這個項目事實上公司只投入了數百萬元，幾乎是空手套白狼。

1999年，當季金龍結束龍港鎮(zhèn)的項目，把目光投向溫州市區(qū)時，現實的情況讓他既興奮莫名，又有些擔憂：“當時溫州的地價已經非常高了，如果按照當時的房價計算，這樣的地即使開發(fā)出來也賺不到錢。”在這樣刀鋒般的價格懸崖邊緣，季金龍保守了。但沒有想到的是，溫州的房價居然還在一直向上漲，比他膽大的公司還是賺錢了。

溫州大發(fā)房地產開發(fā)公司就是在這樣的情況下崛起的。成立于1993年的大發(fā)公司，起初做了幾個項目，但都沒有多少盈利。真正的好日子開始于1998年。“雖然按照當時的房價沒辦法賺錢，但是到一兩年后開盤時，房價已漲了許多。”大發(fā)公司開發(fā)部副總經理姜華對記者說。據說當時樓盤開盤時，來的人太多，他們還不得不請武警維持秩序，擠壞的椅子更是無數。

姜華回憶起當時那像新婚蜜月一樣的盛況時說：“對于溫州人來說，買房子就像買衣服，房子還在圖紙上就被賣完了，有些買房者連套型都不看，幾十萬、上百萬的房款當場就交了。”

不僅房地產公司像在度蜜月，溫州一些有投資眼光的炒樓者更是欣喜若狂。記者在溫州采訪時，一位網友告訴記者，1999年，他在溫州新城買了三套房子，當時房價只有2000多元，2002年年底他脫手時，已經賣到了5000多元。

1988年，水心住宅區(qū)作為溫州第一批商品房推向市場，每平方米售價僅為500元；緊接著是1990年推出的上陡門小區(qū)，1993年為了人民路的拆遷安置工作而開發(fā)了下呂浦一、二期工程和黃龍安居工程，價格均在每平方米1000元左右。

1993年，隨著水心住宅社區(qū)成熟和人民路老房拆遷工作的促動，溫州樓市迎來了它的第一個高潮期。水心的房價已經上漲到每平方米3000元。

1995年，受全國房地產市場周期波動的影響，溫州樓市也曾短暫下跌，但到1997年，市政府為加快溫州的城市化建設，提出了“東移、西擴、北聯(lián)、南接”的建設口號，大力發(fā)展溫州新城，還打算將市政府亦遷到新城。溫州的樓市從此步入一個快速發(fā)展的時期。

1999年7月份后，溫州房價開始高位突破，普遍上揚25%左右，下呂浦、黃龍、新城等住宅區(qū)異常火爆，有些地方出現了天價，如大南門一帶樓盤每平方米售價平均高達6000元左右，最高達到8000元。

2002年，溫州樓市在“房地產泡沫”聲中仍然堅挺上揚。由于央行實行第8次降息以及溫州炒家的大量參與哄抬，在短短3個月時間內，新城樓盤價格每平方米整整上漲600元，同時也間接帶動了其他區(qū)域的市場價格，就連上陡門一帶90年代初開發(fā)的老房，其價格每平方米也上漲200元有余。溫州市大發(fā)房地產開發(fā)有限公司的開發(fā)部副經理姜華告訴記者，今年SARS過后，新城每平方米的房價又從4000元左右漲到了5000多元。

批評者將房價的過快上漲歸因于地價的持續(xù)抬升。1999年，溫州市成立土地儲備中心后，政府即開始有計劃地分批將土地招標拍賣。2000年市區(qū)共舉行3次地塊招標出讓活動，由于地塊有限，房地產商競爭十分激烈，結果地價一次比一次高。6月16日，4塊總面積為98107平方米的黃金地，競拍價格達12億元，高于底價2.35倍。其中松臺廣場對面的新國光商住廣場地塊以4.29億元的價格被拍走，其拍賣價竟比底價高出2.39億元。

溫州市建設局房地產開發(fā)處處長楊龍光告訴《商務周刊》，到2001年上半年，出讓地塊的標價往往高出標底的2-5倍，個別的甚至高達7倍。由于地價過高，出現了開發(fā)商悔標、退標的現象。

簡單的成本決定論并不能解釋地價與房價之間的因果關系。事實正好相反：正是因為房產市場需求的旺盛，才導致了對城市土地的爭奪，并引領地價上升。美國俄勒岡州立大學經濟學教授阿瑟·奧沙利文在《城市經濟學》中運用玉米地價模型分析所得出的結論是：“隨著對住宅的需求增加，住宅價格上漲，導致建房者購買更多的土地以修建更多的住房，對土地需求的增長提高了地價。地價高是住宅價格高的結果——而不是原因。”真正改變一個城市土地利用狀況的，是房地產勢力不斷膨脹的胃口。

但是，好胃口并不等于好的消化能力。房價高居不下，已使溫州市的購買力出現斷層，溫州市城調隊向記者提供的一份報告表明，有77.3%的購房意向戶能承受的住房價格在每平方米2000元—4000元之間，在無意向購房居民中有40.5%是因經濟原因而無能力購房。真正的工薪階層購房者只能望樓興嘆，而大量虛假的市場需求是由那些炒樓者們制造出來的。和其他城市不太一樣的是，溫州房地產的空置率不是發(fā)生在房地產商手中，而是出現在已售出的樓盤里。這也許才是真正的危險：滯留在炒家手中的房產，最終還是要回流到市場中，并由市場徹底消化掉。

中國工商銀行溫州分行房貸處一位不愿透露姓名的人士對記者坦承，溫州房地產泡沫的風險已由房地產商轉嫁到個人購房者特別是炒家頭上了，“我可以負責任地說，目前我們分行個人住房按揭貸款的不良資產倒是有幾百萬，但房地產開發(fā)貸款的不良資產卻是零。”

盡管溫州部分地段的房價已炒到6000元左右，但一位房地產商還是樂觀地對記者宣稱，溫州樓市足以再向上支撐8000到1萬元的高位——這是一場由房地產商發(fā)起并由政府和銀行以及無數炒家共同參與的危險游戲，他們似乎相信，只要鼓聲不停下來，這束花就會永遠地傳遞下去。

制度下的新結盟

對于某些地方政府來說，可見的土地收益所得，比一年一度的稅收預算表更有誘惑力。它幾乎不用付出任何成本，就可以完全占有將國土資源資本化后的成果。即使后來各地開始建立的土地儲備制度，無非是把無序的土地出讓變?yōu)橛杏媱澋耐恋嘏馁u，政府經營土地、經營城市的錯位角色并沒有得到根本上的轉變。

說到底，在土地所有權國有的情況下，通過直接的土地買賣以及在此之上的經營活動產生的收益均屬于國家利益。但土地儲備制度的產生，卻使得政府成為了土地的供應商，為國家利益和公眾利益的地方政府化或部門化創(chuàng)造了可能，地方政府或部門從自身的本位利益出發(fā)，當然會越來越傾向于將手中的土地賣出更高的價錢。

由于利益的趨近性，地方政府事實上成為房地產商的伙伴。對于銀行來說，高回報率的房地產業(yè)，也在吸引著銀行的資金流向。在這里，房地產勢力再次發(fā)揮它的巨大的改變經濟格局的能力，使得由工商實業(yè)創(chuàng)造的社會財富日益向房地產業(yè)集中。發(fā)生在溫州的另一例經濟犯罪案件中，主角是中國銀行溫州市分行前行長葉征，因為違規(guī)向陳其躍貸款并在事后接受45萬元的賄賂，以及其他的犯罪事實，而于2002年5月鋃鐺入獄。

2003年6月央行出臺的房貸新政策，試圖讓已經出現的房地產泡沫實現“軟著陸”，也在試圖引導著銀行從這一利益共同體中抽身。央行在一份內部報告不無擔憂地談到：“房地產泡沫對經濟具有極大的破壞力，其主要表現是抬高整個經濟運行成本，使這些城市或地區(qū)經濟逐漸失去競爭力，并最終導致銀行不良貸款的產生。”

從溫州的實際情況來看，房地產的高速發(fā)展已經開始影響到其它工商實業(yè)界的內力提升，大量資本從后者轉移出來，被投向于利潤空前豐厚的房地產業(yè)。溫州幾家有代表性的大型工業(yè)制造企業(yè)，如德力西、天正和挺宇集團，目前都已開始涉足房地產開發(fā)。

官方的統(tǒng)計數字表明，近幾年溫州的房地產增速也已大大超出了當地GDP的積累速度。據《溫州年鑒》公布，2001年和2002年，溫州GDP增幅為13%和12.3%，相當喜人，但同期房地產開發(fā)投資的增速為58.7%和65.8%。社會財富的積累成果以貨幣化的形式，被無序膨脹的房地產勢力大口吞吃。由此可能帶來的嚴重后果是，市場資源加速向房地產業(yè)集中，大量資本因過于重復投資和放任自流而變得效率低下，其他行業(yè)卻因為供血不足而出現“抑郁”，相當多的當地企業(yè)也因為地價等成本上漲而離開。這座充滿活力的城市的未來，必將因此而受到損害。

央行的新政策已開始影響到房地產業(yè)界。“幸好我現在手上沒有新的地，否則就騎虎難下。按照原來的游戲規(guī)則是可以上馬的，但現在游戲規(guī)則變了，銀行把風險轉移到房地產商頭上了。”溫州市經濟開發(fā)區(qū)投資公司董事長季金龍頗感慶幸地對記者說，“現在最難過的應該是剛拿到地還沒有動工的公司。”季金龍向記者透露，他已打算就此退出房地產開發(fā)。

中國工商銀行溫州分行內部人士向記者承認了那個人所共知的秘密，“在溫州房地產發(fā)展過程中，銀行的作用非常大，房地產商對銀行的依賴很大，實際上，很多時候，溫州的房地產開發(fā)企業(yè)自有資金根本達不到30%。”但對于央行的房貸新政策，這位人士表示，在具體操作中不能搞一刀切，而要由商業(yè)銀行自己評估貸款風險。

他說：“如果嚴格按照央行的規(guī)定走，那么我看溫州的房地產企業(yè)絕大部分會垮掉。”

至少從表面上看，新的房貸政策或許會抑制住房地產勢力繼續(xù)擴大的胃口。今年下半年，溫州還將拍賣兩個黃金地塊，分別是130畝和190畝，如果嚴格執(zhí)行央行新規(guī)，即使能支付地價，房地產商也無力進行開發(fā)了。而針對個人房貸市場的新規(guī)定，也在加大著炒樓者的風險和成本。

這樣的結果，是否會遏制住不斷上升的地價走勢？或者會出現另一種情況，房地產企業(yè)加速洗牌，最后只剩下幾家大的房地產商，而使得利潤趨于寡頭控制？顯然，后一種情況只會促使金融資本進一步向寡頭傾斜，而無助于消除房地產泡沫。

楊秀珠和葉征案件的發(fā)生，分別代表了房地產勢力在極度膨脹的過程中，所損害到的政府權力和金融資本。真正應該行動起來的是政府，社科院經濟研究所汪利娜認為：“土地出讓應進一步納入有形市場，避免‘黑箱’操作的諸多弊端；且招標并不是簡單的價高者得標，政府可用綜合指標，包括企業(yè)的資質、以往的開發(fā)業(yè)績、土地使用方向、開發(fā)項目的市場前景等來確定中標者的資格。這樣，政府才可以有效地調控土地供給的規(guī)模、條件、時序和位置，同時，有效地保障百姓急需的普通住宅用地供給。”

然而，公開招標拍賣固然可以大幅度降低政府官員的腐敗風險，但這種方法同時提高了土地價格。對地方政府而言，它可以算兩全其美：既能遏止內部官員的腐敗問題——這種腐敗對政府作為一個整體來講同樣是不經濟和有害的，同時又提高了土地收益，比之前的協(xié)議出讓更符合利益最大化原則；地產商們固然需要付出更多的土地出讓金，但因為減少了購買權力尋租的行賄成本，又可以把高昂的土地成本轉嫁到消費者頭上，因此在游戲規(guī)則的這種轉變面前也不能說吃虧多多。真正更多的代價，依然要由民眾和城市的未來所承擔。

或許更為重要的是，政府應該加快土地供給結構的調整，將一定量的土地向安居工程等低價房產市場傾斜，促使整個房價回落。有批評者認為，將經營城市等同于籌集城建資源的認識是錯誤的，在實踐中也產生了諸多不良后果，政府應該從反思和改革土地儲備制度入手，徹底厘清自己作為城市管理者和服務者的角色，建立新的經營城市的理念，而不是收更多的錢。