在轉折中周折

這個時候，主導改革的官員和提供政策建議的學者不得不重新回到所有制轉型和產權制度的問題上了。張春霖回顧說，上世紀90年代中期左右，遭遇連續的“碰壁”，政府在國企改革的目標上開始“一點一點”地發生了重大變化。

在企業層次上，由1993年十四大三中全會提出的著力制度創新、建立現代公司制度，發展到1999年十五屆四中全會鼓勵實行股權多元化；在國有經濟層次上，改革領導者認識到，要搞活每一個國有企業，“既沒有必要也沒有可能”。對長期虧損、資不抵債的企業，政府應當通過破產清算退出市場。對有發展潛力的困難企業，應鼓勵被兼并、收購而重組。

在整個國民經濟層次，決策者看到，既然要建立的社會主義市場經濟是一種多種所有制成分長期共存的混合經濟，國家必須明確“控制”哪些、“放開”哪些，要“對國有經濟布局進行戰略性調整”。1994年-1995年間提出了粗線條的“抓大放小”，發展到1999年正式指出“有進有退”、“有所為有所不為”。

很多地方政府官員稱，他們對國企改革思路的轉變就是發生在這個時期。“我們發現國有資產流失的主渠道是經營性流失，而不是占有性流失。這些年，南京市國有固定資產的凈值每年以兩個多億的流量下降，企業效益趕不上折舊，這是主要矛盾。”江蘇省委書記李源潮說，“要阻斷這一黑洞，改革中一定要以生產力的先進性作為改革取舍的目標，不論資本所有制形式，不論外地內地，不論投資者身份，讓國有資產向優勢企業集中，向優秀經營者集中，向優勢產業集中。”

事情可以這樣思考，但官員和學者們左右不了的是，所有這些變化是在近10年的時間里一點一點地發生的，每一時每一刻，各種各樣的因素都有可能使改革發生動搖、遲疑甚至反悔。這一點，張春霖感受尤深：

“雖然1993年以來的重大轉變成了中央國企改革思路的主流，但從所實施的政策來看，80年代形成的改革目標在政策制訂中的影響遠沒有結束。實際上，90年代以來的很多改革政策仍然以‘搞活搞好’、‘扭虧增盈’為目標。”

最突出的例子就是1994年開始實施的一系列“增資減債”的政策措施和1998年以后在“三年脫困”中實行的政策性“債轉股”、貸款貼息等政策。中央政府竟然還希望通過各種各樣的補貼，用“打嗎啡”的方法，普遍“搞好搞活”早已病入膏肓的國企。

尤其是1998年開始的“三個脫困”，受到了普遍的批評。清華大學教授魏杰接受記者采訪時說：“‘三年脫困’是對國有企業改革采取的一大舉措。但三年脫困，當時的目標不是為了改革，而純粹是為了救國有企業。為了救國企，把存款利率降低，把企業貸款利率也降低，結果是把老百姓的錢填進了國企的黑洞。”

“所以現在來看，三年脫困的思路有問題，它不是‘改’的問題，而是‘救’的問題，” 魏杰認為，當時雖然取得了階段性成果，但成果的取得具有暫時性、局部性和政策性，并沒有解決國有企業的深層次矛盾，“沒有從根本上扭轉國有企業衰敗的態勢”。

如果說在明處這些“回頭路”源于改革認識問題造成重重阻力，那么在暗處，由既得利益集團形成的障礙，則把這種阻力放大得無所不在。

陳清泰說：“我在1994年參與現代企業制度試點工作時發現，改革的問題遠不是這么簡單。如果說改革開放初期的政策性調整幾乎可以使各類人員受益的話，那么當今的體制性轉變則會牽動多方面權力和利益關系的調整。”

這其中，包括要削弱一些政府部門的干預權、“內部人控制”將受到制度性制約、結構調整涉及部分人員的下崗。陳清泰指出，表面看，各地各部門和企業對進行試點都非常積極，“但一旦進入方案制定、操作過程，各種矛盾就逐漸暴露。人們總希望繞過對傳統體制的沖擊，努力在新制度中保留自己既得的權利。”

這一點在1988年成立的國有資產管理局的命運中，得到了集中體現。

魏杰在國資局成立后擔任了國資局研究所所長一職，面對記者回憶當時不勝唏噓。

“1987年經濟學界提出國有資產管理必須走向一頭管理，也就是構建國有資產管理的專司機構，權力很大的。應該說，經濟學界的這個意見是對的，當時中央也希望成立一個國資管理的專司機構。但卻觸犯了當時既有的利益格局，因為當時各產業部之所以有權有勢，就是因為它們各自管理本系統的國有資產，如果成立國有資產專司機構，那么它們就成了行會了，誰也不會去當行會的。”

據介紹，成立國有資產管理專司機構的意見，在當時受到了各產業部幾乎一致的反對。于是在妥協的基礎上設立了國有資產管理局。“可以說，國資局的成立是妥協的產物。是贊成改革與不贊成改革兩派妥協的結果。”魏杰說。

1998年國資局成立，但只是財政部下的一個二級部，只是一個副部級單位。當時的局長是劉積斌，他同時還擔任財政部的副部長。所以國資局從一開始就不是一個專司機構，但卻非要它去完成專司機構的工作，其結果可想而知。

從建立的那一天起，國資局就和其他部委沖突不止，爭吵不斷。而矛盾其實還是部門利益之爭，阻力主要來自那些直接掌管著國有資產的各部委。當時國資局根本沒有應有的權利。因為國有資產的資產權歸財政部管，投資權歸國家計委管，正常運營是歸經貿委管，人事權歸大企業工委管，再加上主管部局的業務管理，“當時有種說法叫‘五龍治水’，我看是‘五馬分尸’，可以說是權力四分五裂”。

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁向記者更清晰地解釋了國資局尷尬的命運：“剛成立的時候，國資局的人想把事情辦好，這就要分權。但是在當時的體制下，他們的行動就讓很多部門無法容忍。九大專業部門都沒有撤消。大企業都是他們管，所有權的資格都是他們來行使。國資局要把人家的權力搶過來，就牽涉到部門間權利爭奪，又與一些個人有關系。事情把人卷了進來，于是，具體的日常工作中發生了許多事情。”

1996年前后，十五大之前，當時國資局與地方上大批變賣國企一事發生了重大牽連，引起了朱基的氣憤。據說這個事情是一個爆發點，加上其他部門的“御狀”，導致了后來國資局的撤除。財政部企業司副司長李春滿對其中的前因后果非常清楚，他向記者調侃說：“國資局可以說是現編現演，一直演到下臺。”

張文魁介紹說，當時國資局撤消，很多專家都不同意。以吳敬璉為主的一些專家都持反對意見的：“專家們認為，九大部委都撤消了，應該說政企分開已經走了一大步。但是，為什么國資局還是會撤消呢？因為很多人對國資局反感。”

采訪中一位棄官從學的專家甚至拿著國資局的悲劇命運，警告現在“進一步是婆婆、退一步是擺設”的國資委，“國資委如果在各方利益上處理不妥當，沒準仍然擺脫不了國資局的下場”。