國企改革“畫斑馬”

盡管供職于世界銀行，但曾經在國家經貿委做過官的張春霖并不被國內經濟學者和官員看做外人，他最近撰文，追述了20年來這場“次優選擇”改革的艱辛歷程。

1979年改革前，中國國企的剩余索取權和控制權幾乎完全為政府擁有。整個國有經濟部門組織得就像一個超級大公司，所有的生產決策、投資決策和用人決策都由中央計劃確定。所謂的“企業”不過是一個生產車間，經理不過是一個車間主任。

所有企業成員的報酬與經營業績無關，因此理論上只有中央政府領導人有搞好經濟的動力。為了解決由此導致的經營決策低效，政府決定將決策權和剩余索取權向企業轉移。改革一開始的指導思想可以用一句官方口號來概括：“改革目的是使企業獨立自主、自負盈虧”。

張維迎認為，如果改革充分貫徹了這一指導思想，國有制就可能在任何經濟意義上都已不再存在，“因為這種獨立要求政府徹底脫離企業的所有權，政府最多以純粹的債權人身份出現”。但具有諷刺意味的是，這個口號卻是以國家所有制的壯大為前提目標的。這個在今天主流經濟學家看來“自相矛盾”的“假命題”，自此拉開了一場耗資數萬億成本的求證道路。

“80年代的改革中，一個占主導地位并得到了廣泛認同的目標是‘搞好搞活國有企業’。在實踐中，這個目標有兩個重要含義。第一，其著眼點實際上是試圖搞好搞活現有的幾乎每一個國有企業；第二，搞好搞活的具體標志是虧損減少和盈利增加。”張春霖介紹，這個時期基本政策就是“讓權放利”為核心的“擴大企業自主權”。

1986年1—2月份北京市工業生產嚴重滑坡，市委、市政府照抄農村改革，搬來了承包責任制，大包干。此時全國各地“包利潤”、“包工資”早已搞得熱火朝天。期間，又出現了租賃、資產經營等改革操作形式。

這場由地方政府推動起來的熱潮，在1986年9月以《關于進一步加強和深化企業改革的決定》的文件頒布為標志，得到了國務院的正式認可。到1987年年底，78%獨立核算的國有企業和80%的國有大中型企業都實行了經理承包責任制。但隨著熱情的高漲其中的弊病逐漸放大出來了。

雖然改革提高了經理追求利潤的短期激勵，但長期激勵根本沒有解決。國企的經理更愿意將留存利潤分給工人或投資于“短平快”項目，而非促進企業長期發展。而且很多時候，非正常利潤都是以犧牲長期生產力為代價的，經營者在任期內不更新設備、人員，拼命用盡企業資源，“死拼一兩年，走人就拿錢”。

張春霖指出，這里面的道理很簡單，“個人在企業中沒有什么資本利得，經理對利潤的享用不可能超過其在企業中的任期。甚至他都不知道自己下一年還是否能繼續待在同一個企業”，因為決定他任期長短取決于官員偏好而非企業業績。于是，當政府控制企業時，經理沒有激勵和自主權去做有效決策；當政府放棄控制時，“內部人控制”又會產生嚴重的代理問題。

1987年4月，黨和國家領導人向第一批評選出來的20名國有企業經營者中的佼佼者頒發了“金球獎”。10年后，這20人中只有4人還在原企業，而其他16位中，3位提升為政府官員，5位因年齡退休，1位被解職，1位轉移資產后逃往菲律賓，1位病故。截止到1995年，總共159位獲獎者的命運也大體如此。讓人印象最深的是，第一屆得主、中國造紙業曾經雄霸一方的原石家莊造紙廠廠長馬勝利，58歲被通知退休，據說其退休金每月是200元。由承包制造就起來的這些“國企英雄”，其不同命運令人唏噓。

最后，政府官員和專家對“讓權放利”思路得出的結論是：不是放得太多、太亂，就是管得太多、太死。“放得太多就導致內部人控制失控，要對‘內部人控制’加以節制，又只能求助于黨政機關的干預，沒有別的辦法”， 張春霖說。國企公司治理機制因此成了一個由“內部人控制”和黨政機關干預“雜交”出的“怪胎”。

上世紀80年代末，一些政府精英和學者精英都已清楚認識到了問題的本質——制度出問題了。認識到承包制不可能解決這一根本問題，一些經濟學家的認識更深地逼近西方現代企業理論，從明確企業代理人的角度，把注意力放到了股份制上。

早在1980年5月，在中共中央書記處政策研究室及國家勞動人事部召開的“就業問題”的學術討論會上，現北大光華管理學院院長厲以寧已提出了股份制的問題。1985年，這位政府老資格“智囊”人物開始公開提出，中國企業體制改革最終目標就是實行股份制，“國企改革必須走股份制道路”。厲以寧也因此以“厲股份”確立了自己“大宗師”的名頭。

厲以寧認為，國企改革的根本問題在于政企不分，而政企不分的根本原因在于政府作為企業所有者和政府作為社會管理者的職能不分，只要把作為所有者的政府和作為管理者的政府分離，政府所有者就會扮演股東的角色，從而所有的問題都可以解決。

隨著承包制的“破產”，實現國家持股制度——也就是國家持大股的股份制改造，開始成了改革決策者的主流思路。事實上，1984年試點工作就已開始，1991年年底達到了3220家。并隨著1991年上海證券交易所和深圳證券交易所的成立，以國家持股制度為內容，以 “建立現代企業制度、加強公司治理結構”為目標的改革，開始向全國大面積復制。

1993年，十四屆三中全會最終以國家戰略選擇的高度，決定“國有資產國家統一所有、分級管理”的改革思路，具體的方法就是所有權和經營權“兩權分離”下的以國有股主導下的公司化改革。

但問題并沒有因為這種“畢其功于一役”的決心得到哪怕稍許的緩解，這一舉措反而使國企改革的矛盾更加突出和復雜。

現任國務院發展研究中心副主任的陳清泰回憶說，十四屆三中全會放棄了“簡政放權、減稅讓利”的政策，提出了一個全新的思路，即通過改革國有資產管理體制和企業制度創新，來尋求國有經濟和市場體制融合的有效途徑。但在“保留國有經濟的同時實行市場經濟”這個思路下，“我們就面臨一個制度性難題，即公有制、國有經濟和市場體制如何有效結合？在保持公有制、國有資本的情況下，如何塑造千萬個各自獨立的市場主體？”

事實上，為了建立這種獨立的市場主體，國企進行了大規模的股份制改造。但最后發現，所有這一切都不過是國有企業集體在大門上換了一塊廠牌而已。張維迎調侃道：“你不能用在馬背上畫白道道的辦法制造出斑馬來吧！”

“國家持股制度盡管實行公司化改造，國企經理形式上是由董事會任命。但所有的任命決策仍然掌握在行業主管部門和黨的人事部門手中。更別說所有的董事會成員都來自政府部門和其他國有企業。”張維迎指出，從公司治理結構角度看，公司制改造并沒有使國有企業發生多大的變化。

而在另一方面，隨著上海和深圳股票交易所資本通道的建立，由“內部人控制”造成的國有資產流失和被掏空的現象，由于途徑工具增加，甚至比以前更為嚴重。