國家財政：收入回升 支出趨低 赤字持平 赤率下降

2003年財政收入形勢分析

1.財政收入增幅不可能長期超常高于經濟增長速度

統計數據表明，1998年實施積極財政政策以來，財政收入（其主體是稅收收入）以高于經濟增長2－3倍的速度增長。從理論上說，以商品稅為主體、以商品流轉額為計稅依據、采用比例稅率的稅制結構，稅收收入的增長率在一般情況下應該低于GDP名義增長率，即稅收彈性系數應小于1，但1997－2001年，我國稅收的彈性系數都大于1，最高的在3倍以上。與此相應，財政收入保持較高增長，財政收入占GDP比重明顯提高。近年來財政收入的超常增長有多方面的原因，如部分稅收優惠政策到期恢復征稅、進出口增加和打擊走私促進進出口稅收迅速增長、證券市場活躍使得證券交易印花稅增加等經濟因素的影響，也包括加強稅收征管，甚至有稅款“虛收”問題。財政收入的超常增長對于提高財政收入占GDP的比重是有好處的，但卻以我國的稅收負擔不斷提高為代價，而稅收負擔的不斷提高有可能會妨礙經濟的增長。從長遠看，稅收的增長應與經濟的增長同步，提高財政收入占GDP的比重也應是一個相對長期的目標，操之過急會對經濟產生緊縮效應。隨著稅收征管的強化，財政收入的增長將逐步實現與經濟增長基本同步，其增速有時低于經濟增長速度也是正常的。去年1～9月財政收入的大幅下降就有這方面的因素。因此，當前財政收入的回落有正常的一面，從1995、1996年的數據看，財政收入的彈性都在1以下，預計2002年仍在1.67左右，預算收入增長速度不能算低。稅收和財政收入的適度增長，一方面可以支持積極財政政策所需的必要開支、在短期內保持對經濟的必要拉動，另一方面又可避免“寅吃卯糧”、“竭澤而漁”，實現經濟的長期、穩定增長。

2.2003年財政收入增幅有望較2002年有所回升，財政收入占GDP的比重進一步提高

2003年有利于財政收入增長的有以下因素：

（1）國民經濟保持較高增長，為稅收增長創造了條件。稅收的穩定增長與國民經濟持續發展密不可分，經濟發展為稅收創造了良好的稅源。2003年，從國際經濟大環境看，總體上略好于上年的可能性較大。從國內經濟環境來看，經過改革開放20多年，特別是實施積極財政政策近5年來的集中建設，供給能力大大提高；人力資源的優勢進一步增強；資金儲備比較充足。只要能逐步推進相關改革，供給能力能夠支撐經濟的快速增長。目前，我國經濟正在由財政刺激主導增長的階段，轉入財政刺激與市場內在活力共同推動增長的階段。只要我們采取恰當的對策，投資、消費、出口都可以保持適度的增長。因此，2003年我國經濟將繼續保持較高增長，增速有望與上年持平，甚至略高于上年。經濟增長的較高增長將為稅收收入的增長奠定基礎。

（2）增加新稅種、推進稅費改革、理順分配關系將直接擴大稅收收入。

（3）企業經濟效益出現明顯回升，企業所得稅將保持較高增長。2003年國家將進一步加大國企改革力度，支持中小企業發展，經濟保持較高增長，企業利潤將繼續提高，虧損面持續減小，這將有利于企業所得稅的征收。

（4）隨著法律法規的逐步健全，個人納稅意識增強，個人所得稅已成為我國工商稅收中增長最快的稅種，2003年將繼續保持快速增長。

（5）2003年稅務部門將繼續采取各種加強征管、堵漏增收的措施，加強稅源管理，尤其是要抓好對增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅等主要稅種的征管。加強對中小企業和個體私營經濟的稅收征管，努力挖掘增收潛力，加強反避稅工作，加大稅收專向檢查和大要案查處力度，大力清繳欠稅，進一步加強海關稅收征管。這些措施將保證稅收的征收。

（6）2003年國家將堅決維護稅法的統一性、權威性和嚴肅性。2003年國家將清理現行的各項稅收優惠政策，并進一步完善對進口稅收優惠政策的管理，堵塞稅制不健全的漏洞，以上這些措施將有利于稅收的增長。

從不利因素來看，一是2002年基數較高，繼續保持較高的增幅有一定的難度；二是2003年我國進出口繼續保持2002年的增速可能性不大，進出口增速的下降，再加上關稅稅率的進一步下調，將影響關稅和海關代征增值稅和消費稅的增長；三是為了繼續擴大內需、增加出口，2003年我國將進一步加大稅收調控力度，取消一些抑制投資和消費的稅收政策，這將直接減少部分稅收；四是2003年我國將順應國際慣例逐步對我國稅制進行調整，以與國際接軌，有可能根據國民待遇原則逐步調整國內的一些稅收政策，使國內企業和外商投資企業有一個平等的競爭條件，如國內金融和保險企業營業稅稅率將再下調1個百分點等，這將對我國的稅收增長產生一些不利影響；五是2003年證券市場走勢還存在相當的不確定性，證券交易印花稅征收前景不太明朗。

綜合以上因素，我們認為2003年稅收收入仍將保持一定的增長，增幅較2002年有所回升，全年將增長15％左右，財政收入占GDP的比重將進一步提高。

2003年財政支出形勢分析

1.調整、優化財政支出結構，逐步解決國家財政“越位”與“缺位”的矛盾是財政政策重中之重

積極財政政策在帶動中國經濟發展的同時，也產生了潛在的財政風險。雖然目前國債負擔率、國債依存度、國債償還率等都在公認的警戒線內，但如果在名義赤字、名義國債規模的基礎上，再加上諸如各級政府欠發工資、糧食系統虧損掛賬、國有銀行和非銀行金融機構的大量不良資產、各地方政府舉借的債務，以及養老、醫療等社會保障資金上的缺額等潛在的債務，債務規模已經不可小視。因此，在確定今后可能的發債規模和發債能力方面應予以高度重視。今后若干年財政政策的著力點及作用方式應相應改進和調整。

凡是市場機制能夠解決的事情，政府就不要去干預；只有當市場機制解決不了或解決不好時，政府才要管起來。公共財政體制下的財政支出范圍主要是：國防、外交、公安、司法、行政管理、監察等國家安全和政權建設支出；科技、教育、農業、文化、公共衛生、社會保障、扶貧等公共事業發展支出；水利、交通、環保、生態等公益性基礎設施建設支出；對經濟進行宏觀調控等所必需的支出，等等。財政支出結構調整的目的，就是要將財力主要用于滿足社會公共需要和社會保障事業。

2.2003年財政支出增幅將低于2002年，財政赤字規模基本持平，赤字率有所下降

2003年為了應對國際和國內經濟中的不確定因素，保持投資較高增長速度，進一步刺激消費，維持較高的出口，加快社會保障體系建設，促進就業，提高居民收入水平，改善人民生活。國家將繼續實行積極財政策，財政支出仍需保持較高的增長。

（1）基建支出仍將保持較高增長。

2003年國家將繼續實行積極財政政策，增發不超過1500億元的建設國債，并加大對農村水、電、路和通信等基礎設施建設方面的傾斜，為了保證已安排的基礎設施項目盡快建成并發揮效益，保證西部開發等一批事關國民經濟發展全局的重大項目工作的穩步推進，抓好一批交通、水利、通信、電網及城市基礎設施等重大工程，實施“西氣東輸”、“西電東送”。加強生態建設和環境保護，有計劃分步驟地抓好退耕還林還草等生態建設工程，改善西部地區生產條件和生態環境。中央財政預算安排的基本建設投資仍將保持一定的增長，但由于2002年基數較高，2003年基建投資實際增加工作量將大大小于2002年，2003年基建支出的增幅將明顯下降。

（2）為了支持國有企業的改革與發展，企業挖潛改造資金需要進一步增加。2003年中央財政預算將繼續增加企業技術改造資金及貼息資金，企業挖潛改造資金有望保持較高的增長。

（3）加大社會保障投入將是2003年政府開支的一個重點。2003年將進一步推進社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度。推進城鎮職工基本醫療保險制度和醫藥衛生體制改革。進一步完善失業保險制度，在試點的基礎上逐步把國有企業下崗職工基本生活保障納入失業保險。加強和完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高城市貧困人口救濟補助標準。積極發展社會福利、社會救濟、優撫安置和社會互助等社會保障事業。切實保障婦女、未成年人、老年人、殘疾人的合法權益。發揮基層組織、社區組織在社會保障對象管理和服務方面的作用。所有這些都需要政府一定的資金支持。

（4）政府將繼續增加教育、科技、農業投入，確保按高于經常性收入增長比例增長。2003年政府將加大對農村基礎教育的投資，改善農村基本醫療條件，加大對縣鄉級政府轉移支付的力度，政府在教育、科技、農業方面的支出仍將保持較高增長。

（5）國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。為了保證國家安全，提高行政機關辦事效率，維護社會穩定，同時也是為了構筑公共財政體系，2003年政府將繼續加大在國防、行政管理費、公檢法等方面的開支，但由于以上開支已經連續幾年較高增長，特別是在政府一再重申增收節支的情況下，國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。

（6）為了擴大就業和再就業，政府將增加大量開支。

綜合以上因素，為了滿足各項增支要求，并考慮到諸如基建支出、國防支出、行政管理費、公檢法支出等一些財政開支大項增長幅度將有所下降，各種政策性補貼將進一步減少，2003年全年財政支出增幅有可能低于2002年，在12.8％左右。財政赤字保持在3100億元的規模，赤字率有所下降。

2003年財政政策取向

2002年國民經濟發展好于預期，經濟中出現了諸多亮點，但“高增長、低就業”，“高增長、低物價”矛盾的出現，一方面表明經濟中自主增長因素有所增強，但另一方面表明自主增長的基礎仍不牢固。2003年，為了使經濟景氣進一步回升，必須在立足擴大內需的同時，千方百計地擴大出口。應保持宏觀調控政策的連續性和穩定性，繼續實行積極的財政政策和穩健的貨幣政策，宏觀經濟政策力度不應減弱，但政策方向應做適當調整，要把擴大內需同增加就業、改善人民生活、深化經濟體制改革、調整經濟結構和實現可持續發展結合起來。

針對上述情況，提議：

1.積極財政政策不能“淡出”，但國債投向應做進一步調整；

2．加快農村稅費改革步伐，繼續推進其他各項稅費改革；

3．進一步完善出口退稅機制，促進出口增長；

4.在增收節支基礎上，可對稅制進行結構性調整；

5.調整和完善分配制度，加快社會保障體系建設；

6.增加對農村公共品投資，下決心解決農村公共投資嚴重不足的問題；

7.大力發展國債市場，調整國債結構，發揮國債對經濟的促進作用；

8.與結構調整政策相配套，適當轉變政府財政投資方向，優化財政支出結構；

9.加強宏觀調控，發揮財政與貨幣政策的協調作用。