貫徹投資體制改革決定　轉(zhuǎn)變政府投資管理職能

孔令龍

國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》的頒布和實施，對加快投資體制改革，推進我國市場化進程具有重要意義。

一、投資體制改革方案的設(shè)計思路

根據(jù)改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，對于投資體制改革我們要抓住一條主線，四個重點。一條主線就是在國家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。四個重點：一是改革政府對企業(yè)投資的管理制度，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實企業(yè)投資自主權(quán)；二是合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立投資決策責(zé)任追究制度；三是健全投資宏觀調(diào)控體系，改進調(diào)控方式，完善調(diào)控手段；四是加強投資監(jiān)管，維護規(guī)范的投資和建設(shè)市場秩序，加快投資領(lǐng)域的立法進程。

與以前的投資體制對比，改革內(nèi)容主要有以下特點：

將企業(yè)投資的管理與政府投資的管理方式分開。

對企業(yè)投資建設(shè)項目不再實行審批制，企業(yè)投資由企業(yè)自主決策，政府從公共管理角度對企業(yè)投資項目實行核準(zhǔn)和備案，區(qū)別兩者的依據(jù)是《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》(以下簡稱《目錄》)。

特大企業(yè)集團批準(zhǔn)中長期建設(shè)規(guī)劃后，項目都可備案。

政府投資建設(shè)項目要嚴(yán)格管理，繼續(xù)實行審批制，對直接投資、資本金注入項目要審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和概算，特殊項目還要批準(zhǔn)開工報告；對投資補助、轉(zhuǎn)貸、貼息的項目只審批資金申請報告（項目本身要辦理核準(zhǔn)、備案或下級政府審批程序）。政府投資非經(jīng)營項目實行“代建制”。

國家發(fā)展改革委委托咨詢的業(yè)務(wù)，打破中國國際工程咨詢公司一家壟斷的局面，采取短名單競爭方式。

明確報國務(wù)院核準(zhǔn)、審批項目的依據(jù)是《報國務(wù)院的目錄》。

自然壟斷性項目、有限布局的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目實行業(yè)主招標(biāo)。

科學(xué)劃分中央政府與地方政府之間投資管理權(quán)限，以及國務(wù)院投資主管部門與其他部門投資管理權(quán)限。

改進宏觀調(diào)控方式。將行業(yè)專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃作為投資決策的重要依據(jù)。

建立科學(xué)的投資準(zhǔn)入制度。

建立政府投資責(zé)任追究制度。

建立政府投資項目的社會監(jiān)督機制。

建立企業(yè)投資監(jiān)管體系。

加強對投資中介機構(gòu)的監(jiān)管。

建立健全與投資有關(guān)的法律法規(guī)。

二、企業(yè)投資體制改革

（一）企業(yè)投資管理中的主要問題

當(dāng)前，政府對企業(yè)投資管理存在的主要問題是，企業(yè)的投資決策權(quán)沒有完全落實，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮。企業(yè)投資項目審批管理制度主要還是沿用的上世紀(jì)70年代末至80年代制定的一些管理辦法。雖然在改革過程中不斷調(diào)整，進行了一系列改革，但是基本框架沒有改變，使企業(yè)難以成為真正獨立的投資主體。

對企業(yè)投資管理重事前審批、輕事中和事后監(jiān)管，如果說事前審批是取代企業(yè)進行投資決策，是“越位”的話，忽視監(jiān)管則是政府管理的“缺位”。投資監(jiān)管的制度不完善，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象比較普遍。

國有企業(yè)投資的責(zé)任約束機制仍然有待完善，國有企業(yè)投資“軟約束”，使企業(yè)具有盲目擴張、盲目投資和盲目建設(shè)的沖動。

（二）企業(yè)投資體制改革的方案

針對上述問題，改革方案提出徹底改革現(xiàn)行不分投資主體、不分資金來源、不分項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府及有關(guān)部門審批的企業(yè)投資管理辦法。取消基本建設(shè)與技術(shù)改造分別管理的體制。落實企業(yè)投資的決策權(quán)，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。《目錄》內(nèi)的項目實行核準(zhǔn)制，目錄外的項目實行備案制。政府主要從宏觀和項目外部環(huán)境方面來核準(zhǔn)項目是否可行，通過建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、資源使用標(biāo)準(zhǔn)、能耗、水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)企業(yè)投資，防止低水平重復(fù)建設(shè)。

（三）企業(yè)投資的核準(zhǔn)制

1．核準(zhǔn)制與審批制的區(qū)別

對企業(yè)投資項目一律不再審批，分別實行核準(zhǔn)制和備案制，是此次投資體制改革的最大亮點。核準(zhǔn)制和審批制二者之間究竟有何區(qū)別？

在傳統(tǒng)的投資體制下，對于所有的投資項目，不分投資主體、資金來源和項目性質(zhì)，一律按投資規(guī)模大小分別由各級政府有關(guān)部門進行審批。改革以后，審批制仍將存在，但審批的對象有了很大變化，只嚴(yán)格局限于政府投資項目。根據(jù)測算，今后只有10％左右的項目要繼續(xù)實行審批制。

實行核準(zhǔn)制的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府的管理理念。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和投資體制下，政府在審批企業(yè)投資項目時，把主要精力放在了項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等方面。這實際上是把自己放在企業(yè)所有者的地位、代替企業(yè)進行投資決策。實行核準(zhǔn)制，就是要把這些內(nèi)容全部交給企業(yè)自主決策，政府主要從宏觀經(jīng)濟的角度，維護社會公共利益角度，對企業(yè)投資的重大項目和限制類項目的外部性影響進行核準(zhǔn)，不再關(guān)注項目的經(jīng)濟效益等內(nèi)容。

2．核準(zhǔn)項目的范圍

政府僅對企業(yè)投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項目進行核準(zhǔn)，其中，國家法律法規(guī)和國務(wù)院有專門規(guī)定的項目按有關(guān)法規(guī)或有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。企業(yè)投資項目使用政府補助、轉(zhuǎn)貸、貼息等投資補助的，政府有關(guān)部門只批準(zhǔn)資金申請報告。公路建設(shè)投資公司、城市建設(shè)投資公司投資建設(shè)項目，按不同情況區(qū)別，凡不是自主決策、自負(fù)盈虧，僅是代理政府財政性資金的，不能算企業(yè)投資。列入《目錄》應(yīng)是重大項目和限制類項目?！赌夸洝肥窍鄬討B(tài)管理，目前執(zhí)行的是2004年本?！赌夸洝房筛鶕?jù)變化的情況適時調(diào)整。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得擅自增減《目錄》規(guī)定的范圍。

3．核準(zhǔn)制的實施機關(guān)

《目錄》中明確了實施核準(zhǔn)的行政機關(guān)。核準(zhǔn)機關(guān)包括國務(wù)院（《目錄》中的四個項目以及國家發(fā)展改革委1927號文的《報國務(wù)院的目錄》）、在《核準(zhǔn)辦法》中，國務(wù)院投資主管部門是指國家發(fā)展和改革委員會，各級地方政府投資主管部門是指各級地方發(fā)展改革委（計委）和地方政府規(guī)定具有投資管理職能的經(jīng)貿(mào)委（經(jīng)委）。其中未特指省級政府投資主管部門的，由省級地方政府確定在哪一級政府核準(zhǔn)。屬國務(wù)院行業(yè)主管部門核準(zhǔn)的僅涉及三種項目：中央部門直屬單位的限額以下的鐵路、機場、社會事業(yè)項目，是因這些部門仍有直屬的企業(yè)、事業(yè)單位。原來大企業(yè)集團的審批權(quán)相應(yīng)取消了。

4．核準(zhǔn)項目的程序

核準(zhǔn)屬于行政許可事項?！逗藴?zhǔn)辦法》規(guī)定了企業(yè)（包括事業(yè)單位）投資建設(shè)《目錄》內(nèi)的項目，要報“項目申請報告”及“報告”應(yīng)包括的主要內(nèi)容，編制要求；應(yīng)附的文件，其中將環(huán)境保護管理部門出具的環(huán)境影響評價評價文件的審批意見、國土資源管理部門出具的項目用地和資源利用初審意見、城市規(guī)劃部門出具的規(guī)劃意見等作為前置審查條件；申報的程序依然是，中央管理企業(yè)和計劃單列企業(yè)集團投資建設(shè)應(yīng)由國家發(fā)展改革委或國務(wù)院核準(zhǔn)的項目，可直接向國家發(fā)展改革委提交項目申請報告，并附項目所在地省級投資主管部門的意見。其它企業(yè)不能直接上報國家發(fā)展改革委或國務(wù)院，應(yīng)經(jīng)項目所在地的省級人民政府投資主管部門初審并提出意見，報送國家發(fā)展改革委核準(zhǔn)。項目申請報告編制的深度應(yīng)相當(dāng)于過去的可行性研究報告的深度?！稌盒修k法》根據(jù)《行政許可法》設(shè)定了嚴(yán)格的辦理程序和時限；受理不受理都要告知，對于可能會對公眾利益造成重大影響的項目，在進行核準(zhǔn)時要采取適當(dāng)方式征求公眾意見；對涉及其它部門職能的項目，應(yīng)征求相關(guān)部門的意見。對不同意核準(zhǔn)的項目，也應(yīng)以書面形式通知項目申報單位，說明理由。

5．核準(zhǔn)的條件及效力

項目核準(zhǔn)機關(guān)主要審查的條件是：

（1）符合國家的有關(guān)法律法規(guī)；

（2）符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃；

（3）符合國家宏觀調(diào)控政策；

（4）地區(qū)布局合理；

（5）主要產(chǎn)品未對國內(nèi)市場形成壟斷；

（6）未影響我國經(jīng)濟安全；

（7）合理開發(fā)并有效利用了資源；

（8）生態(tài)環(huán)境和自然文化遺產(chǎn)得到有效保護；

（9）未對公眾利益，特別是項目建設(shè)地的公眾利益產(chǎn)生不利影響。

項目申報單位憑項目核準(zhǔn)機關(guān)出具的項目核準(zhǔn)文件，依法辦理城市規(guī)劃、土地使用、礦產(chǎn)資源開發(fā)、設(shè)備進口和減免稅確認(rèn)等方面的手續(xù)。

項目核準(zhǔn)文件有效期為2年，自發(fā)布之日起，在項目核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)也未申請延續(xù)的，原項目核準(zhǔn)文件自動失效。

（四）企業(yè)投資備案制

為貫徹落實國務(wù)院《決定》精神，切實做好備案工作，國家發(fā)展改革委就備案工作提出指導(dǎo)意見。

1．備案項目的適用范圍

企業(yè)投資項目，無論中央企業(yè)、地方企業(yè)除列入《目錄》中或國家另有規(guī)定的，一律實行備案制，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案，這里的屬地是指項目建設(shè)所在地。境外投資項目中提到的向國家發(fā)展改革委、商務(wù)部備案是例外。石油、天然氣項目也應(yīng)征求地方意見。

2．備案制的必要性

對企業(yè)投資項目實行備案制，是投資體制改革的重要內(nèi)容，是真正確立企業(yè)投資主體地位、落實企業(yè)投資決策自主權(quán)的關(guān)鍵所在。認(rèn)真做好備案制工作，有利于及時掌握和了解企業(yè)的投資動向，可以更加準(zhǔn)確、全面地對投資運行進行監(jiān)控；有利于貫徹實施國家的法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入制度，防止低水平盲目重復(fù)建設(shè)；有利于及時發(fā)布投資信息，引導(dǎo)全社會投資活動；有利于及時發(fā)現(xiàn)投資運行中存在的問題，并采取相應(yīng)的調(diào)控措施。

3．備案制的性質(zhì)

對于企業(yè)投資項目而言，備案制將是今后的主要管理方式。企業(yè)投資項目備案制，既不同于傳統(tǒng)的審批制，也不同于《決定》中所規(guī)定的核準(zhǔn)制。與這兩項制度相比，備案制的程序更加簡便。企業(yè)投資項目備案應(yīng)是事前備案，政府有關(guān)部門對企業(yè)的項目備案，只看其是否符合國家的法律法規(guī)、是否符合產(chǎn)業(yè)政策、是否符合行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、是否屬于政府核準(zhǔn)或?qū)徟粦?yīng)進行備案等內(nèi)容。除全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)外，地方政府也可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況，如地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境污染容量、當(dāng)?shù)刭Y源（包括土地、水源）狀況等，制定較為詳細(xì)的投資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。對于合規(guī)的項目，必須予以備案，政府投資管理部門原則上沒有自由裁量權(quán)。對此，須加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)管。在實行備案制的過程中，既不能以備案的名義進行變相審批，也不能放任自流、使備案制流于形式。

企業(yè)投資備案制對政府的管理能力提出了更高的要求。政府管理部門必須對主要行業(yè)和產(chǎn)品建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、資源使用標(biāo)準(zhǔn)、能耗、水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、勞動保護標(biāo)準(zhǔn)等等一系列規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)投資，防止低水平重復(fù)建設(shè)。我認(rèn)為備案應(yīng)是企業(yè)做完可行性研究之后。

4．方便企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)

各級地方政府投資主管部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步推行網(wǎng)上備案確認(rèn)，提高工作效率，對企業(yè)內(nèi)部的技術(shù)改造項目備案還應(yīng)考慮進一步簡化；地方政府不得歧視外地、中央企業(yè)；應(yīng)當(dāng)主動與國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、工商管理、海關(guān)等部門做好銜接和溝通工作，方便企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)。由于企業(yè)投資備案手續(xù)相對于上述行政許可手續(xù)比較簡單、成本低，因此，我們建議企業(yè)投資備案在土地、環(huán)保等其它審批之前辦理。已辦理備案手續(xù)的項目，如果在實施過程中投資主體和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)重新備案（或改為核準(zhǔn)）。

5．利用備案為投資宏觀調(diào)控服務(wù)

各級地方政府投資主管部門在做好具體備案工作的同時，應(yīng)對所有企業(yè)投資項目的備案材料進行整理、歸納和分析，并及時向上級投資主管部門報送相關(guān)材料，以做好社會投資的監(jiān)測工作，為投資宏觀調(diào)控服務(wù)。無論是準(zhǔn)予備案的項目還是不予備案的項目，均應(yīng)向社會公開，方便企業(yè)和個人查詢，以指導(dǎo)社會投資。

（五）擴大大型企業(yè)集團的投資決策權(quán)

1．方案設(shè)計的思路

過去的審批制程序繁瑣，效率不高，特別是沒有完全落實企業(yè)的投資決策權(quán)，沒有充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。根據(jù)大型企業(yè)集團改革試點，鞍鋼、寶鋼等企業(yè)在幾年前曾試行，企業(yè)編制中長期發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，規(guī)劃中的項目不再報政府審批。在研究投資體制改革方案時，大型企業(yè)集團極力推行這一做法，《決定》給予采納。

2．特大型企業(yè)集團的界定

根據(jù)《決定》，享受進一步擴大投資決策權(quán)的企業(yè)，一是要基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度，二是屬于特大型企業(yè)集團。正在制定的管理辦法擬考慮按銷售收入、資產(chǎn)總額等界定。

3．具體操作中的問題

由于企業(yè)的中長期規(guī)劃編制難度較大，政府批準(zhǔn)規(guī)劃可能比核準(zhǔn)單個項目要費時、費力，因此，是否采用這一條，可由符合條件的企業(yè)自行選擇。建議對具體地域內(nèi)的大型煤電聯(lián)營項目、水電的流域梯級開發(fā)項目、大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)等分期建設(shè)的大型開發(fā)項目，可以在批準(zhǔn)開發(fā)總體規(guī)劃后，由企業(yè)根據(jù)市場情況分期建設(shè)，只辦理備案手續(xù)。

（六）積極鼓勵社會投資

1．放寬社會資本的投資領(lǐng)域

允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。

2．鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)

各級政府要創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

3．向社會公開招標(biāo)選定項目業(yè)主

對于涉及國家壟斷資源開發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會公開招標(biāo)選定項目業(yè)主。可考慮由政府出資事先做出項目的可行性研究報告，最終由中標(biāo)企業(yè)付費，以節(jié)約社會成本。

我們要認(rèn)真貫徹落實上述精神，在進行核準(zhǔn)、備案時對民間資本一視同仁，積極鼓勵社會投資。

三、政府投資體制改革

（一）當(dāng)前政府投資體制存在的問題

1．政府投資范圍過寬，基層公共投資不足

政府既安排公益性項目和基礎(chǔ)性項目的投資，還圍繞著“經(jīng)濟建設(shè)”這個中心而延伸，承擔(dān)一部分以贏利為目標(biāo)的競爭性項目的投資?；鶎诱畬逃?、醫(yī)療防疫、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，反之又使企業(yè)不得已承擔(dān)了辦社會的職能，從而加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2．中央政府與地方政府的投資責(zé)權(quán)不明

中央與地方的投資事權(quán)劃分不清，事權(quán)與財權(quán)不對應(yīng)，嚴(yán)重影響了政府投資管理的科學(xué)性和管理效率。

3．政府投資決策的科學(xué)化、民主化水平需要進一步提高

政府投資的決策程序尚不完善，專家咨詢的科學(xué)決策及公眾參與的民主評議都有待制度化。

4．建設(shè)實施管理不嚴(yán)格，專業(yè)化水平不高

使用單位自管自建，專業(yè)化水平不高，超概算、超標(biāo)準(zhǔn)是普遍現(xiàn)象；資金使用方式不夠明確、規(guī)范，浪費資金、挪用資金常有發(fā)生。

5．投資責(zé)任追究制度有待建立

長期以來，政府投資人人插手，出現(xiàn)失誤無人負(fù)責(zé)，沒有建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

6．政府投資的法律、法規(guī)不完善

實際上，政府投資的法規(guī)特別是中央政府一級幾乎是空白。

（二）政府投資體制改革方案的主要內(nèi)容

《決定》對政府投資體制改革只是做出了一些原則性的規(guī)定。其主要思路是對政府投資要嚴(yán)格依法管理，提高投資決策的科學(xué)化、民主化水平，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任追究制度。目前，國家發(fā)展改革委正在根據(jù)《決定》規(guī)定的原則、精神，起草《政府投資條例》和《中央政府預(yù)算內(nèi)投資管理辦法》、《中央政府預(yù)算內(nèi)投資補助、貼息管理辦法》。政府投資體制要解決的主要問題是：

1．合理界定政府投資范圍

《決定》中指的政府投資是各級政府用于固定資產(chǎn)建設(shè)的投資，但不包括國防、軍工范圍。《決定》中對政府投資的范圍規(guī)定的比較原則?！稕Q定》沒有明確講政府投資要從競爭性領(lǐng)域推出，但提出，能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金建設(shè)。企業(yè)不要辦社會，政府也盡可能不要辦企業(yè)。這應(yīng)是今后各級政府安排投資時要遵守的一條重要原則。

2．合理劃分中央政府與地方政府的投資事權(quán)

一般來說，中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的提供；涉及跨地區(qū)公共產(chǎn)品的提供；實施再分配政策，實現(xiàn)各地區(qū)最低公共服務(wù)水平的均等化等等。相應(yīng)地，地方政府的投資事權(quán)就是地方性公共產(chǎn)品的提供；上一級地方政府也負(fù)責(zé)本地區(qū)最低公共服務(wù)水平的均等化等等。

3．健全政府投資項目決策機制

政府投資項目的科學(xué)性，首先應(yīng)體現(xiàn)在投資需求的決策上。由于政府投資是公共資金，容易出現(xiàn)爭要積極、投資無度的現(xiàn)象。部門利益和部門需求成了決策的出發(fā)點，行政權(quán)力也常常會介入決策過程之中。加之決策中的公開性、民主化程度不高，造成許多工程項目決策具有很大的隨意性，未進行充分的論證研究，匆忙立項，出現(xiàn)“形象工程”、“首長工程”、“政績工程”、“三邊工程”和“釣魚工程”就不足為怪了。

今后，決策過程委托的咨詢評估不能由一家機構(gòu)壟斷。國家發(fā)展改革委已經(jīng)發(fā)布了選擇咨詢中介機構(gòu)的管理辦法，已于11月1日起實施。還需建立征求社會公眾意見的制度。在政府投資項目公示制度出臺之前，應(yīng)首先作到政府投資項目公開制度，即已批準(zhǔn)的所有項目，只要不涉及保密，都要向社會公開。

4．規(guī)范政府投資計劃管理

當(dāng)前，政府投資計劃管理中的突出問題是項目的前期工作薄弱，一是忽視了中長期專項建設(shè)規(guī)劃對投資項目的指導(dǎo)作用，二是投資項目的前期工作嚴(yán)重滯后。今年審計署指出，國家發(fā)展改革委年初下達(dá)的中央預(yù)算內(nèi)投資計劃落實到具體項目只有60％多。對此，在研究制定《中央政府投資管理辦法》時，要研究建立政府投資項目儲備庫的概念，庫內(nèi)的項目按前期工作進度動態(tài)排序，只有成熟的項目才能列入預(yù)算內(nèi)投資年度計劃。預(yù)算內(nèi)投資年度計劃本應(yīng)是支付計劃，是當(dāng)年要完成的投資。如果項目前期工作深入，能作到按招標(biāo)結(jié)果安排計劃，同樣的年度總規(guī)模，可能可以多安排一些項目。由于項目前期工作不到位，大量資金計劃是下半年才下達(dá)，長此下去，會使年度預(yù)算內(nèi)投資計劃由支付計劃演變?yōu)橘Y金承諾計劃。

5．規(guī)范政府投資項目審批

首先，規(guī)范中央政府與地方政府之間關(guān)于地方政府投資項目的審批權(quán)劃分，原則上按照事權(quán)和“誰投資、誰決策”來劃分。其次，國家發(fā)展改革委與國務(wù)院有關(guān)部門之間的項目審批權(quán)限劃分，也要按照項目性質(zhì)、資金來源和事權(quán)劃分。關(guān)于項目審批，《決定》中明確政府投資要針對不同的資金類型和資金運用方式，確定相應(yīng)的管理辦法。

6．加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式

目前，政府投資項目建設(shè)資金不到位的問題十分嚴(yán)重。尤其是中西部地區(qū)的國債項目、中央補助項目配套資金不落實現(xiàn)象普遍存在，據(jù)初步統(tǒng)計，2003年全國已竣工政府投資項目拖欠工程款約620億元。挪用資金問題也時有發(fā)生。對此，擬在政府投資管理規(guī)章中提出相應(yīng)管理辦法，以解決挪用資金和濫用投資結(jié)余問題等等。

《決定》要求，非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。“代建制”的推出，是這次政府投資體制改革的一個重要舉措?！按ㄖ啤钡哪Ｊ桨创箢惙种饕莾煞N，一是成立政府投資項目建設(shè)管理機構(gòu)。二是由政府投資管理部門通過招投標(biāo)方式選擇專業(yè)項目建設(shè)管理公司。兩種方式各有利弊。