對新聞管理問題的一點思考

吳元棟

今年全國人大會議溫家寶總理在政府工作報告中說，政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責，為人民謀利益，接受人民監督。只有人民監督政府，政府才不會懈怠。要接受新聞輿論和社會公眾監督。為便于人民群眾知情和監督，要建立政務信息公開制度，增強政府工作的透明度。

由新聞監督和政府工作的透明度，又使我想起三年前的那起令人痛心的廣西南丹礦難事件。南丹礦難事件如果沒有記者的介入，恐怕８１個死者的冤魂只有永沉九泉了。大眾媒體在南丹事件中的表現：一方面是地方媒體既聾且啞，一方面又是靠著各地記者不畏艱險的深入采訪而揭露了事故的真相；一方面是地方媒體的嚴重失責，一方面又體現了新聞監督的巨大力量。在此，我們不得不反思，其中究竟存在什么問題。

新聞管理的模式

由于新聞工作屬于意識形態領域，我國歷來重視新聞管理。解放初期成立過新聞總署，但在１９５２年即被撤銷，之后一直由黨的宣傳部門代行政府行政部門的職責。這是因為在改革開放之前，我國的新聞媒體比如報紙，大多是作為黨的各級機關報而存在的，由各級黨委通過下發文件，以組織領導的形式進行管理。廣播和電視也自然屬黨的宣傳部門主管。

１９８７年初新聞出版署的成立，意味著政府行政機構恢復了行使新聞的管理職能。改革開放以來，我國的新聞媒體得到了空前的發展，仍以報紙為例，除了黨的機關報之外，又涌現了大量的晚報、都市報、快報、信息報等市民報，以及各種形式的專業報。然而由于目前我國新聞業的有關規章制度是由黨的宣傳部門和行政機關共同制定施行的，因此黨的宣傳部門對新聞媒體的影響力仍然不言而喻。

再從所有制來看，這些媒體都是國家的財產。根據國家《出版管理條例》的第十條的規定：設立出版單位必須有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其必要的上級主管機關。而由新聞出版署發布的《報紙管理暫行規定》又有這樣的規定：創辦正式報紙的必備條件之一就是有確定的、能切實擔負領導責任的主辦單位和主管部門。主管部門在中央應為部級以上（含副部級）單位；在省為廳（局）級以上（含副廳級）單位；在地（市）、縣市為縣級以上（含縣級）單位。這些規定都間接說明：只有國家才是報刊投資的合法主體，其他任何投資形式原則上不被接受或承認。^①新聞出版總署的署長在答《新聞戰線》記者問中更明確表示：“國家對新聞出版業長期實行非常嚴格的準入制度，不僅新聞出版媒體必須由國有單位主辦經營，不允許私人資本和國外資本進入，出版物的總發行權和批發權過去也不允許私人資本和國外資本進入。”^②

這樣，我國的新聞媒體仍然具有濃厚的官方色彩。地方上的媒體在從事新聞采編活動中，一方面固然要受新聞出版行政機關的管理，另一方面又受地方黨委的組織紀律約束。倘若當地的黨政機關出于地方保護主義的考慮，以“黨的宣傳紀律”的名義來約束地方媒體，封鎖當地的重大信息，自然是輕而易舉的事。南丹礦難事件在半個月中地方媒體毫無反應，正是一個典型表現。

管理慣例的審視

按照現有的新聞管理體制，政府機關的行政管理在于依法進行審查、注冊、登記及事后的審讀、監督工作。事實上，所有的媒體，包括黨的各級機關報和其他媒體，仍由各級黨的宣傳部門直接領導，而宣傳部門又隸屬地方黨委。因此一旦地方權力為腐敗分子篡得，新聞媒體就完全喪失了傳播真實信息、主持公正輿論的基本功能。在這方面，我們有太多的經驗教訓值得吸取，如廈門遠華案中當時的廈門政府與當地媒體、沈陽黑社會團伙案中當時的沈陽政府與當地媒體、南丹礦難事故案中當時的南丹政府與當地媒體等等，都無不尖銳地反映出這方面所存在的問題：地方媒體在當地黨政機關發生腐敗現象時，都無一例外地喪失了信息傳播的基本功能。目前，國內凡是重大的案件，必與地方政府有關，而原因之一就是地方媒體受制于地方黨政而無能為力，從而導致上級部門的信息出現失靈。這已為現實社會生活所反復證明。

如今，我們的新聞管理似乎已經形成了一種模式，地方上有什么重大事故或案件，有關部門可以輕而易舉地封鎖消息。這種管理方式的好處是領導能有效駕馭局面，收到立竿見影的效果。但它又是一把“雙面刃”，弊端也一樣，那就是為身居高位的腐敗分子提供了同樣的便利。他們也常常會以黨的化身，用“宣傳紀律”來管制媒體，對上級、對社會封鎖消息，掩蓋事實，隱瞞真相。許多大案的前后形成過程之所以會有多年之久，并不是案情有多隱蔽復雜，而是因為具有強大傳播功能的新聞媒體被封住了。南丹礦難事故，中央在相當一段時間不能掌握其真相，正是當前這種新聞管理方式流弊的反映。在這種狀況下，一般的群眾舉報、民間反映常常石沉大海，也就更是毫不為怪了。

其次，現行的新聞管理方式對媒體的干預似乎過于瑣碎具體，任意性大而無章法可循。列寧曾多次強調在過渡時期的無產階級專政，批評“出版自由”，主張管理約束。然而他在１９１７年１１月簽署的《關于出版問題的法令》說：在新的秩序確立之后，政府對報刊的各種干預將被取消。到那時，報刊將按照這方面所規定的最廣泛、最進步的法律，在對法院負責的范圍內享有充分自由。^③可見列寧在晚年，已或多或少意識到自己某些理論所帶來的消極影響。

再次，在輿論監督方面，由于媒體各有隸屬和行政級別，歷來有規定，“報紙不能批評同級黨委”^④將這條規定引而申之，也就包括了等級森嚴的國家行政系統。媒體要進行輿論監督與批評，得先弄清自身的級別，然后方能確定批評的對象。它意味著機關或官員的級別越高，則約束越少。因此現在的所謂“輿論監督”，往往多在普通的百姓或基層的干部身上做文章。記得２０００年“兩會”期間，中央電視臺采訪一位著名的經濟學家，他說了這樣意思的話：在兩會中，代表們討論“依法治國”時似有一個誤區，“法治”的主語多指“政府”，是政府依法管理老百姓。這是很大的錯誤。法治的主題是法律，是用法律來約束政府及其行為。因此新聞輿論監督的本意，系指批評國家政府機關及其工作人員，報紙的批評倘若受行政級別的嚴格限制，實際就取消了新聞媒體輿論監督的功能，或者更確切地說，是從根本上抽去了“新聞輿論監督”的本質屬性。

當然，我們也應該看到近年來各地黨政機關所作的努力，都相繼建立了新聞發言人制度，做到政務信息公開。更為可喜的是，最近我們黨的黨內監督條例已經公布，其中特設“輿論監督”一節，強調“黨的各級組織和黨員領導干部應當重視和支持輿論監督，聽取意見，推動和改進工作”。在監督職責的劃分方面，有關專家指出：“條例既有上級對下級的監督，也有下級對上級的監督，還有平級之間的監督，構建起一個完整的監督網絡、監督體系?！睏l例還以法規的形式確立黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。^⑤這些規定對新聞輿論監督的健康發展，無疑具有相當重要的意義。

我國是人民民主專政的國家，人民當家作主，有權利了解國家的政務和重大的社會事件。這種知情權也是憲法賦予人民的言論出版自由的一個內在組成部分。媒體報道重大社會事件，既在滿足人民的知情權，客觀上也在履行人民言論出版自由的權利。只要媒體不違反憲法和國家的法律法規，任何人都無權剝奪人民這種知曉的權利。

隨意封鎖信息的負面影響

封鎖信息的原因當然很復雜，其中一個很大的原因是恐怕影響社會穩定，這涉及社會控制的問題。但是過于隨意，也會有許多消極后果。

改革開放的這些年來，新聞管理已有很大的進步，許多事故新聞、批評報道可以見諸媒體。但由于官僚主義的影響，封鎖消息、報喜不報憂的現象仍會發生，使報道的內容與現實的狀況不相一致，從而在一定程度上造成人們的信任危機。倘若這種社會大眾的心理沒有改觀，那么我們一切宣傳上的目的就會大打折扣，甚至化為烏有。

封鎖消息雖能奏效一時，卻難以掩蓋長久。因為沒有不透風的墻，也總會有敬業的記者排除萬難，去訪得真相，將其披露出來。然而遲到的報道卻為謠言提供了時間與空間，遂使人們形成一種“先入為主”的心理成見。這勢必削弱而后報道的宣傳效果。當年“千島湖事件”的發生，當地政府就采取封鎖消息的辦法。由于遇難者中有臺灣的旅客，境外媒體大肆報道猜測，有關部門非常被動。據曾就此事寫內參的記者說：“中央有關部門在千島湖事件發生后還專門發文，文件規定，對突發性事件應允許公開報道?！?sup>⑥

猶如人的血脈，經常淤塞，會損害健康。同樣，動輒封鎖消息，阻礙社會重大信息的流通，也會使社會的運行發生故障。比如在重大事故方面，消息被封鎖的例子俯拾皆是。廣西南丹多次封鎖礦難事故的消息，居然曾使上面的調查無功而返。新聞媒體對重大事故的關注，正體現了其對人的生命、人的價值的關切與尊重。然而在一些人的眼里，人民的生命財產抵不上自己的前程。各地經常封鎖消息，向中央隱瞞真實情況，導致中央不能及時采取有力的措施。它實際是削弱了黨和政府駕馭政局的能力，成了地方官僚主義掩蓋腐敗的有效手段。

我們已經在經濟體制的改革上取得了成功的經驗，改變了對企業具體微觀的領導，用市場經濟的規律進行宏觀的政策調控，逐步形成了最佳的資源配置。那么對新聞工作的管理，作為政治體制改革的組成部分，是否也應該真正改進管理方式，強調法治，使它具有相對獨立的自由空間，能夠在法律法規的范圍內自負其責地開展各項新聞活動呢？立法管理是疏而不漏，具體干預則百密總有一疏，其間自有對立統一的辯證關系。新聞媒體當然要服從黨的領導，當然要遵守有關的宣傳紀律，但這種約束應該是理性的，應逐步賦予其普遍性的形式。

對報紙的統制與分治

既然我們已經在政府的行政系統成立了新聞出版署，新聞工作有了行政的管理機構，那么就可以對目前各種媒體作一基本的區分。以大眾媒體中的報紙為例，黨報系指黨組織的各級機關報。除此之外，就是普通意義的社會市場報紙了。我國的《出版管理條例》第十六條明確規定：“報社、期刊社、圖書出版社、音像出版社和電子出版物出版社等應當具備法人條件，經核準登記后，取得法人資格，以其全部法人財產獨立承擔民事責任。”這就意味著原來作為黨政機關一部分的報社，在經濟意義上已經取得獨立的地位。

黨報如各地的黨委機關報，在組織上與地方黨委具有直接的隸屬關系，它應該嚴格遵守黨的各種紀律（包括宣傳紀律），是宣傳黨的方針政策的輿論工具。而其他的各種報紙，如晚報、都市報以及已經取得獨立經濟地位的綜合性和專業性的報紙，也需要接受黨的領導，也應當宣傳黨的各項方針政策，但管理方式似應有所區別。比如這些報紙在原則上也須接受黨的新聞政策的指導，但主要還是接受國家出版行政部門的管理，遵守新聞工作的有關法律法規，承擔相應的民事法律責任。

這樣的區分，當然不是讓兩者對立起來，而要使我國的媒體和新聞管理具有層次，使他們的功能各有側重而與當前社會階層的變化狀況相適應。改革開放以來，我國在經濟領域出現了多種經濟成分，這種經濟多元導致了多種利益集團，導致了多種的思想輿論和價值觀念，也導致了多種的文化需求。原來以黨報為主的新聞媒體的構成格局當然也會有所變化，而呈現多種類型互相競爭的局面。因此在管理方面，除了行政和法律的手段（如有國務院頒布的《出版管理條例》、國家新聞出版署制定的《報刊刊登虛假、失實報道處理辦法》、中宣部和新聞出版署等部門聯合制定的《關于禁止有償新聞的若干規定》等法規）之外，還可以運用社會化的管理，如充分發揮新聞工作行業協會的自治作用。事實上，我們已經有了全國記協制定的《中國新聞工作者職業道德準則》、中國報協制定的《中國報業自律公約》等規范性的文件。針對新聞界存在的虛假新聞、失實報道、有償新聞、違法廣告、價格大戰以及格調低下等問題，都可以通過行業內部的互相監督和自我約束來加強管理。

我國加入世貿組織以后，國外媒體的進入只是一個遲早的時間問題。當前媒體高度統一于黨的直接領導，管理上集中統一，對于掌握輿論導向當然是必要的。但倘若我們針對不同類別性質的媒體，相應地采用不同的管理體制和管理方式，就能使媒體在整體上具有更大的運行彈性，可以充分發揮不同的社會功能。事實上，這種變革也正在潛移默化地進行著，據有關方面披露，我國新聞出版行業的功能將會發生重大改變，根據市場的需求，會將新聞出版單位劃分為“公益性”事業及“經營性”產業兩大類，擔當不同的角色。當然經營性的出版單位主要還是以科技類的出版單位為主，但至少改變了以往新聞出版業只擔當政府宣傳渠道這樣一種角色。

如果媒體有了這么一個多層次的結構和管理，就能大大改善適應市場經濟和應對各種新情況的能力。諸如“南丹礦難事故”之類的重大消息，地方也就難以封鎖。

注釋：

①陳堂發：《授權與限權：新聞事業與法治》第２９９頁，新華出版社２００１年９月版。

②《新聞戰線》２００２年第４期第４頁。

③楊春華、星華編《列寧論報刊和新聞寫作》第６１９頁，新華出版社１９８３年版。

④見《新聞學簡明詞典》第８９頁，浙江人民出版社１９８４年版。

⑤見文匯報２００４年２月１８日。

⑥萬潤龍《面對“封鎖”》，載《新聞記者》２０００年第３期。