國有資產管理體制中所有者缺位問題的思考

魏曙光

國有資產管理體制隨著“國資委”的成立宣告進入了一個新的階段，但機構的成立終究只是組織結構層次上的變化，從形式上解決了國有產權的分散行使問題，屬于“硬件”，更重要的是“軟件”，即國資委的行為目標和行為方式。如何確保所有者真正到位，真正履行所有權職責，使國有企業的管理做到不越位、不錯位、不缺位，保證國有資產保值增值，是國有資產管理體制改革的中心問題。本文為此試就現行國有資產管理體制存在的主要弊端之一——國有資產所有者主體缺位問題，確立國有資產的“人格化”機制問題，進一步健全競爭性國有資產經營體制，提高國有資產的運營效益問題，從理論角度作一探討。

一、國有資產所有者主體缺位——現行國有資產管理體制存在的主要弊端之一。

所謂所有者主體缺位，是指按照我國現行管理體制和有關立法，在中央和地方兩級，無法在法律上找到一個代表國家統一行使出資人的職責，代表國家統一行使所有權職能的法律主體。按照我國現行管理體制國家對國有企業資產的管理實行國家統一所有、政府分級管理、企業自主經營的體制。所謂統一所有，就是所有國有資產都由國務院統一行使所有權；所謂分級管理，就是具體的監督管理由各級政府實施，并對監督管理的資產享有資產收益權、處分權和選派管理者等項權力。現在理論界都強調國家對國有資產的“統一所有”，但在實踐中，所有權職能的行使實際上是政出多門，多頭管理，沒有一個代表國家行使所有權職能的具體代表者，因此，統一所有成了一句空話，無法落到實處。

我國全民所有制實際上是國有制，但長期以來，無論是理論上，還是在立法上，究竟誰代表國家統一行使國有財產所有權，一直沒有得到解決。從建國初的《中國人民政治協商會議共同綱領》，到幾經修改的《憲法》，都未能對此做出明確規定。

關于國有資產的所有權問題，只有《國有企業財產監督管理條例》（中華人民共和國國務院令159號）作了初步概括：“國務院代表國家統一行使對企業財產的所有權，在國務院統一領導下，國有財產實行分級管理”，但并沒有作進一步的闡述。

在各省市的國有資產管理實踐中，有的搞“三個層次”，有的搞“兩個層次”在最高一層次都有“國有資產管理委員會”等類似機構，但“所有”與“管理”的界定上始終模糊不清。這主要表現在以下幾個方面：1敝醒氬慵渡希政資不分，行業主管部門與職能部門之間所有權職能與社會經濟管理職能沒有分開，它們仍然兼顧著社會經濟管理職能和國有資產管理職能。2痹詮有資產管理上，管資產與管事、管人的環節分離，管資產、管事與管人的職能分別屬于不同部門，國有資產管理部門實際上有名無權，形同虛設。3敝醒牒偷胤街間，權責關系不明，統一所有與分級管理的關系沒有理順。一方面，中央缺乏一個統一的代表國家行使所有權的法律主體；另一方面，地方與中央之間管理跨度與權界如何劃分，沒有明晰。這不僅影響到地方的積極性，而且妨礙了資產管理與運營的統一部署。4痹詮有資產管理體制框架中，層級之間關系沒有理順。在上海和深圳，雖然都實行三層結構，行政機構與企業之間有資產投資公司或控股公司隔離，但由于第一層“國有資產委員會”實際上是一個虛設機構，有名無實，因此，資產管理基礎工作實際上只有第二層國有投資公司或國有控股公司行使，這樣就導致國有投資公司或國有控股公司同時扮演者國有資產行政管理職能、資本運營和實際資產運營職能，從而導致政企不分，所有權和經營權不分。

二、確立國有資產的“人格化”機制，保證所有者真正到位。

1憊有企業經營管理者的資產“人格化”

在現行國有資產管理體制中國有企業實行的經營管理者制度安排很難滿足“人格化”的要求，也無經營管理者人力資源貶值之虞。首先，在國有企業的既有經營管理者制度安排中，由于其前提條件為企業只是隸屬于政府的一個行政性經濟單位，因此邏輯上決定了政府將企業管理經營者視為其行政框架中的“行政官員”，即在政府看來，企業管理經營者與行政官員是通約的，企業經營管理者的角色與行政官員的角色是可以互相反串的，政府可以直接派遣行政官員進入企業充當經營管理者，也可以直接任命企業的經營管理者為行政部門的行政官員，二者之間絲毫沒有身份障礙。這樣一種行政式的企業管理者安排制度，是無需專業化、職業化的經營管理者的。其次，這樣一種企業經營管理者的制度安排，決定了企業經營者會形成扭曲的“經濟人”行為。由于企業經營者職務是政府行政機制生成的產物，因此經營管理者的評價是由縱向行政部門做出的。只要經營管理者的偏好與縱向行政部門的偏好甚至與縱向行政部門某一行政官員的偏好一致，他就會獲得肯定性的評價，而個人的職務也可能會獲得提升（習慣做法是將一個企業經營管理者升遷為政府某一行政部門的官員，以此作為對經營管理者評價的獎勵）。在這種制度中，企業經營管理者并不是追求企業的目標最大化和出資者資本增值最大化，而是個人職務升遷目標最大化。最后，這種制度安排還決定了企業經營管理者并無“人力資本”風險，即個人的命運并不必然地與企業的經營業績或者說與國有資產最大化形成有關。在現實中，甚至會發生企業經營管理者雖經營績效劣化但卻獲得行政職務升遷的反?，F象（或者在這種制度安排中應視為正常）。一個沒有人力資本風險的企業經營管理者，可能并不會“心無旁騖”的將全部心智用于如何優化對企業的經營管理，多種退路使他并無后顧之憂。

在新型國有資產管理體制中，應通過以下若干制度確立國有企業經營管理者的資產“人格化”機制：一是經理生成制度。國有企業應以市場生成的方式選擇經理人員，即直接通過市場聘任經理人員。考慮到國有企業仍由國有資本控股，雖然由于股權使然，國有資產管理機構可以直接向企業委派經理人員，但這種安排決不等同于既有制度安排中的企業經營者行政化生成的機制。國有資產管理機構國有企業經理人員的選擇，將不在以行政官員“身份”轉換的方式進行，應以市場生成的方式遴選經理“候選人”，然后再行委派。二是經理運行制度。由國有資本控股國有企業其經理人員雖然是國有資產管理機構直接委派的，但這種委派與既有的政府對鐵路經營管理者的委派制度是不同的，即所委派的經營管理人員是沒有行政化退路的，他必須承擔自己的人力資本風險。一旦經營企業績效劣化，他就可能被擠出經理階層，而不會獲得行政性的職務遷徙甚至行政的職務升遷。國有企業經理人員的這種人力資本風險，將會適當的保持一種壓力，使他們“鉆心致志”于國有企業的經營管理優化。三是經理評價制度。國有資產管理機構對國有企業經理階層的評價，應收斂于其是否實現了國有資本增值最大化的要求。如果國有企業的經理人員無法正常的滿足這一要求，那么國有資產管理機構應令其“退出”所在國有企業。

2憊有資產的所有者“人格化”

在現實世界中，國有資產無法追溯到具體的自然人主體，因為，眾所周知，國有資產其實是全體人民占有的社會財產，由于在現實中無法給出一種全體人民直接占有社會財產的形式，于是只能由國家代表全體人民實現對社會財產的占有，而為全體人民所有的財產也就轉形為國有資產了。但隨之產生的問題是，國有資產的所有權難以“人格化”。從所有者角度看，國家或者派生的國有資產管理機構都只能是抽象的或者虛擬的自然人主體，對國有資產的關切也很難達到自然人的程度。這一問題確實是構建新型國有資產管理體制的難點之一。而這一問題不解決，國有資產管理機構就不可能對國有資產的運營實施真正有效地監督、約束和激勵。

確立國有資產管理體制中的所有者“人格化”，使國有資產所有者真正到位，像自然人一樣履行對國有資產運行的監督、約束和激勵。也使行使國有資產運行監督、約束和激勵職能的人員，像自然人一樣對國有資本的損益享有利益和承擔風險。還可使國有資產的管理者對國有資本的運行內生性的產生監督的積極性。國有資產所有者“人格化”的確立程度，在一定意義上是國有資產管理體制完善程度的標志之一。

那么如何確立國有資產管理體制中的所有者人格化呢？我認為模擬企業經營者職業化機制，確立國有資產管理者職業化機制，使國有資產管理機構的人員和進入國有企業的國有資產出資者代表成為職業化的國有資產管理者。國有資產管理者轉形為職業化后，即剝離其行政官員身份，使其不再是行政官員的身份轉移，堵塞國有資產管理者與行政渠道的聯系。建立職業化國有資產管理者的激勵和風險機制。即給出符合職業化國有資產管理者身份的薪酬制度；如果國有資產管理者的行為促使國有資產增值，其個人經濟效益相應的提高，提高的幅度要制度化、量化。同時一旦職業化的國有資產管理者對國有資產的監護出現嚴重的“敗德行為”，或其監護行為導致國有資產收益下降甚至負收益，其將遭致人力資本損失的風險，令其退出職業化國有資產管理者隊伍并不給留出一個行政通道，即某一職業化國有資產管理者被擠出該隊伍后不能轉換身份成為行政官員。另外，我們應建立國有資產管理者培育制度。使職業化的國有資產管理者具備相當程度的國有資產管理，企業經營管理，國有資產股權化、證券化，產權交易，證券交易，資本市場的收購、兼并等方面的專業素質；職業化的國有資產管理者形成機制的市場化、進入與退出的流動化，應有國有資產管理者后備軍。