如何深化國有企業改革的稅收政策

張峰平　姚　艷

隨著經濟體制改革的不斷深化和宏觀調控政策的逐步到位，國有企業出現了盈利水平大幅度下降、虧損急劇增加、虧損面擴大的突出矛盾。為了盤活國有存量資產，調整國有經濟結構，搞好國有企業戰略性改組，實現存量資產的優化配置，積極穩妥地推進國有企業改制已成為大勢所趨。目前國有企業改制已成為社會主義市場經濟中一個常見的現象，但由于我國經濟轉型時期外部配套環境還不完善和市場運行規則不健全等原因，加之缺乏足夠的經驗，國有企業兼并及破產還存在一些問題，活動發展空間受到一定約束。其中稅收政策就是其中一個制約因素。因此，本文擬就推進國有企業改革的稅收政策作一探討。

一、改善國有企業改革的稅收環境

１、統一內資外資兩套企業所得稅，公平納稅，創造各類企業公平競爭的市場環境。本著公平、效率、簡便和國民待遇原則，制定統一的企業所得稅法，統一稅基，統一稅率，統一扣除標準，統一優惠政策，統一征管程序，實現由按經濟性質、投資來源、投資區域給予優惠向產業優惠為主轉變，縮小減免優惠范圍，實行加速折舊和投資抵免，在企業所得稅負擔水平上，使國有企業與非國有企業和外商投資企業達到基本公平。在統一企業所得稅制的同時，還應解決好其歸屬問題，取消目前按企業隸屬關系劃分中央企業所得稅和地方企業所得稅的做法，恢復企業所得稅作為一個獨立稅種的地位，建議采用所得稅“同源共享，分率課征”的辦法，即將企業所得稅作為中央、地方共享稅，“國稅”和“地稅”系統分率課征。

２、進一步優化稅制結構，充分發揮稅收作用。一是逐步提高所得稅的比重，以發揮所得稅的經濟調控作用。二是從長遠來看，應轉換增值稅的稅基類型，將“生產型”增值稅變為“消費型”增值稅。從目前來看，可以考慮應對高新技術企業制定相應的稅收政策，準予高新技術企業購入的科技成果和先進技術設備按一定比例計算抵扣，這將有利于企業加快設備更新速度，推動技術進步；有利于增強企業自我改造、自我發展的能力，增強企業發展后勁，形成現代企業規模，并實現規模效益。三是擴大增值稅征稅范圍，將現行增值稅征稅范圍進一步擴大到勞動服務環節，以解決增值稅營業稅并列調節出現的問題。四是進一步擴大消費稅的征稅范圍，變價內稅為價外稅，并在零售環節征稅，以便體現消費稅調節目的，減輕生產企業負擔。五是開征社會保障稅，以增強征收的剛性，同時也有利于節約征收成本、有利于擴大資金覆蓋面、有利于加強對社會保障資金的財政預算監督。六是開征資本利得稅，緩解和減除股息的經濟性重復征稅，恢復資本性融資手段的平等稅收待遇。從長期來看，我國的資本市場框架已經基本形成，必須利用稅收手段進一步規范市場行為，對從事股票交易的所得、房產和固定資產產權交易的所得適時開征資本利得稅，從而建立與經濟國際化、企業經濟成分多元化相適應的稅收體系，更好地發揮直接稅的調控作用。

二、制定有利于促進國有經濟的戰略性調整和企業技術進步的稅收優惠政策

增強企業的科技競爭能力是在建立現代企業制度中推進企業增加技術含量進行結構性調整的根本舉措?！熬盼濉奔啊笆濉逼陂g，我們要實現兩個具有全局性意義的根本性轉變，其中之一就是經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，就是“增大科技進步在經濟增長中的含量”，而關鍵又在于促進企業健全技術進步的各種機制。稅收分配已深深融入到企業技術進步機制不可分割的載體中。就所得稅而言，在我國目前“兩稅并立”的局面下，對鼓勵和促進企業技術進步的優惠條款、優惠內容并不規范和統一，也不系統；優惠方式單一，不夠靈活，優惠措施不夠得力，企業難以從中真正獲得實惠。在稅制改革中，應充分考慮加大對企業科技投入的優惠力度。首先，轉變稅收優惠方式，確立以稅基式減免優惠為主，并輔之稅額式減免優惠，由事后優惠轉變為事前優惠。強調稅收優惠對技術開發的引導作用，使企業因科技進步而獲得的稅收優惠的利益明朗化，并同企業共同承擔因采用先進技術本身而帶來的風險，引導和鼓勵對技術進步的投入。其次，鼓勵企業加大科技投入的力度，對企業用于研究開發的新產品、新技術、新工藝所發生的各種費用，視增長情況，可規定準予在稅前加倍扣除。以此來激勵企業逐年加大技術開發費用的投入。第三，稅收政策要有利于企業科技人才的培養和科技隊伍的穩定，并促進人力資源儲備機制的形成。技術進步和產業升級歸根到底要依靠企業現有的科技人才和對未來人才的儲備。我國一些稅收政策規定不適應知識經濟下企業對人力資源的需求和培養的要求，如每人每年在繳納企業所得稅前可扣除的工資額偏低，與高新技術企業中科技人員高額工資的現狀不相適應，不利于企業科技人員隊伍的穩定。第四，建立技術開發基金。技術開發基金按企業投資額或銷售額的一定比例計提，并規定可在計征所得稅前抵扣，這樣可降低企業在開發與應用先進技術時的風險，鼓勵其技術創新的積極性。

三、完善國有資產流動、重組等方面的稅收管理體制，改變改制、改組企業的稅收管理法規缺位狀況，促進改制、改組企業的規范發展

建立現代企業制度的過程必然伴隨著大量的企業合并、兼并、破產。情況表明，在市場經濟條件下企業產權重組是進行存量調整的重要方式，而不少地方出現了借企業改制、改組之機逃避稅收債務的現象，通過低估資產、“合法破產”、“脫殼”經營等方式達到逃避欠稅的目的，嚴重損害了稅法的威嚴，致使國家稅收非法流失。這些問題不僅與企業的不良動機和地方政府的非法干預有關，還在于稅收管理對企業經濟屬性、經營方式、資產和債務的轉移沒有明確規定。

鑒于我國所得稅征管的現狀和目前的納稅環境，同時降低稅收征管成本和納稅人遵從成本，在短期內必須加強對改制、改組企業的稅收管理。一是要建立健全有關的稅收管理制度。在法律上明確企業改制后的納稅主體和稅收義務繼承主體，確立企業改制過程中稅務清算的地位和程序，規定企業對稅務債務的權利和義務關系，明確禁止地方政府干預企業逃避稅收債務的行為，賦予稅務機關參與企業清算的權利。二是通過稅收登記、納稅申報和發票管理，強化稅收源泉控管，加強對企業稅收管理要素變動的日常管理和監督。三是加強企業改制前的欠稅清收工作，加大清稅力度，嚴格監督改制企業資產轉讓、清理和評估工作，對于低估、隱瞞和非法轉讓資產的行為在稅收管理上給予嚴懲。

四、消除國有企業改革中私有資本進入的稅收障礙

國有企業改革就是要建立起現代企業制度，就是要產權明晰。黨的十六大明確指出，國有企業改革要積極推行股份制，發展混合所有制經濟，實現投資主體多元化，完善法人治理結構。要實現投資主體多元化，必須使國有資本逐步從競爭性領域退出。國有資本退出就是指國有資本以重組置換的方式，從國有企業中減少或退出，使其他形式的資本進入，尤其是私有資本的進入，以達到投資主體多元化。私有資本等多種經濟成分的進入，能解決國有企業存在的所有者不到位，也就是國有企業產權缺位的問題，改變國有企業缺乏追求最大利益驅動力的現狀，最大限度地增強企業追求最大利潤的活力。因此，在國有企業改制中，私有資本必須進入，并且要占一定的比重。私有資本在進入的過程中遇到的一個主要問題，就是我國稅收體制中對所得稅實行的經濟性重復征稅的問題。

從推進國有企業股權多元化、稅負合理化的角度出發，政府部門可考慮取消現行所得稅稅收體制中的經濟性重復征稅。具體有兩種思路：一是采用免征制，即近期對個體股東的股息收入不作為應納稅所得額，免交相應的個人所得稅。二是采用抵免制，即隨著個人財產登記制和銀行存款實名制的進一步實施和完善，我國資本市場發育基本成熟，個體股東的股息收入成為可觀的稅源，可對個人所得稅實行綜合課征，將企業繳納的所得稅稅款歸屬到股東所得的股息中，從而使股東個人所得稅得以抵免。根據國際稅制改革的發展趨勢我國應采用抵免制對個人所得稅稅收體制進行改革。這樣可以保證國家的財政收入，有利于促進地區間的資本流動和經濟的協調發展，更有利于私有資本進入和加快國有企業的改制進程。

（作者單位：西安交通大學經濟與金融學院西北工業大學人文與經法學院）