如何深化國有企業(yè)改革的稅收政策

張峰平　姚　艷

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化和宏觀調(diào)控政策的逐步到位，國有企業(yè)出現(xiàn)了盈利水平大幅度下降、虧損急劇增加、虧損面擴大的突出矛盾。為了盤活國有存量資產(chǎn)，調(diào)整國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，搞好國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的優(yōu)化配置，積極穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)改制已成為大勢所趨。目前國有企業(yè)改制已成為社會主義市場經(jīng)濟中一個常見的現(xiàn)象，但由于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期外部配套環(huán)境還不完善和市場運行規(guī)則不健全等原因，加之缺乏足夠的經(jīng)驗，國有企業(yè)兼并及破產(chǎn)還存在一些問題，活動發(fā)展空間受到一定約束。其中稅收政策就是其中一個制約因素。因此，本文擬就推進國有企業(yè)改革的稅收政策作一探討。

一、改善國有企業(yè)改革的稅收環(huán)境

１、統(tǒng)一內(nèi)資外資兩套企業(yè)所得稅，公平納稅，創(chuàng)造各類企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。本著公平、效率、簡便和國民待遇原則，制定統(tǒng)一的企業(yè)所得稅法，統(tǒng)一稅基，統(tǒng)一稅率，統(tǒng)一扣除標準，統(tǒng)一優(yōu)惠政策，統(tǒng)一征管程序，實現(xiàn)由按經(jīng)濟性質(zhì)、投資來源、投資區(qū)域給予優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)變，縮小減免優(yōu)惠范圍，實行加速折舊和投資抵免，在企業(yè)所得稅負擔水平上，使國有企業(yè)與非國有企業(yè)和外商投資企業(yè)達到基本公平。在統(tǒng)一企業(yè)所得稅制的同時，還應解決好其歸屬問題，取消目前按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅的做法，恢復企業(yè)所得稅作為一個獨立稅種的地位，建議采用所得稅“同源共享，分率課征”的辦法，即將企業(yè)所得稅作為中央、地方共享稅，“國稅”和“地稅”系統(tǒng)分率課征。

２、進一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮稅收作用。一是逐步提高所得稅的比重，以發(fā)揮所得稅的經(jīng)濟調(diào)控作用。二是從長遠來看，應轉(zhuǎn)換增值稅的稅基類型，將“生產(chǎn)型”增值稅變?yōu)椤跋M型”增值稅。從目前來看，可以考慮應對高新技術(shù)企業(yè)制定相應的稅收政策，準予高新技術(shù)企業(yè)購入的科技成果和先進技術(shù)設(shè)備按一定比例計算抵扣，這將有利于企業(yè)加快設(shè)備更新速度，推動技術(shù)進步；有利于增強企業(yè)自我改造、自我發(fā)展的能力，增強企業(yè)發(fā)展后勁，形成現(xiàn)代企業(yè)規(guī)模，并實現(xiàn)規(guī)模效益。三是擴大增值稅征稅范圍，將現(xiàn)行增值稅征稅范圍進一步擴大到勞動服務環(huán)節(jié)，以解決增值稅營業(yè)稅并列調(diào)節(jié)出現(xiàn)的問題。四是進一步擴大消費稅的征稅范圍，變價內(nèi)稅為價外稅，并在零售環(huán)節(jié)征稅，以便體現(xiàn)消費稅調(diào)節(jié)目的，減輕生產(chǎn)企業(yè)負擔。五是開征社會保障稅，以增強征收的剛性，同時也有利于節(jié)約征收成本、有利于擴大資金覆蓋面、有利于加強對社會保障資金的財政預算監(jiān)督。六是開征資本利得稅，緩解和減除股息的經(jīng)濟性重復征稅，恢復資本性融資手段的平等稅收待遇。從長期來看，我國的資本市場框架已經(jīng)基本形成，必須利用稅收手段進一步規(guī)范市場行為，對從事股票交易的所得、房產(chǎn)和固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的所得適時開征資本利得稅，從而建立與經(jīng)濟國際化、企業(yè)經(jīng)濟成分多元化相適應的稅收體系，更好地發(fā)揮直接稅的調(diào)控作用。

二、制定有利于促進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整和企業(yè)技術(shù)進步的稅收優(yōu)惠政策

增強企業(yè)的科技競爭能力是在建立現(xiàn)代企業(yè)制度中推進企業(yè)增加技術(shù)含量進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的根本舉措。“九五”及“十五”期間，我們要實現(xiàn)兩個具有全局性意義的根本性轉(zhuǎn)變，其中之一就是經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，就是“增大科技進步在經(jīng)濟增長中的含量”，而關(guān)鍵又在于促進企業(yè)健全技術(shù)進步的各種機制。稅收分配已深深融入到企業(yè)技術(shù)進步機制不可分割的載體中。就所得稅而言，在我國目前“兩稅并立”的局面下，對鼓勵和促進企業(yè)技術(shù)進步的優(yōu)惠條款、優(yōu)惠內(nèi)容并不規(guī)范和統(tǒng)一，也不系統(tǒng)；優(yōu)惠方式單一，不夠靈活，優(yōu)惠措施不夠得力，企業(yè)難以從中真正獲得實惠。在稅制改革中，應充分考慮加大對企業(yè)科技投入的優(yōu)惠力度。首先，轉(zhuǎn)變稅收優(yōu)惠方式，確立以稅基式減免優(yōu)惠為主，并輔之稅額式減免優(yōu)惠，由事后優(yōu)惠轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皟?yōu)惠。強調(diào)稅收優(yōu)惠對技術(shù)開發(fā)的引導作用，使企業(yè)因科技進步而獲得的稅收優(yōu)惠的利益明朗化，并同企業(yè)共同承擔因采用先進技術(shù)本身而帶來的風險，引導和鼓勵對技術(shù)進步的投入。其次，鼓勵企業(yè)加大科技投入的力度，對企業(yè)用于研究開發(fā)的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的各種費用，視增長情況，可規(guī)定準予在稅前加倍扣除。以此來激勵企業(yè)逐年加大技術(shù)開發(fā)費用的投入。第三，稅收政策要有利于企業(yè)科技人才的培養(yǎng)和科技隊伍的穩(wěn)定，并促進人力資源儲備機制的形成。技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級歸根到底要依靠企業(yè)現(xiàn)有的科技人才和對未來人才的儲備。我國一些稅收政策規(guī)定不適應知識經(jīng)濟下企業(yè)對人力資源的需求和培養(yǎng)的要求，如每人每年在繳納企業(yè)所得稅前可扣除的工資額偏低，與高新技術(shù)企業(yè)中科技人員高額工資的現(xiàn)狀不相適應，不利于企業(yè)科技人員隊伍的穩(wěn)定。第四，建立技術(shù)開發(fā)基金。技術(shù)開發(fā)基金按企業(yè)投資額或銷售額的一定比例計提，并規(guī)定可在計征所得稅前抵扣，這樣可降低企業(yè)在開發(fā)與應用先進技術(shù)時的風險，鼓勵其技術(shù)創(chuàng)新的積極性。

三、完善國有資產(chǎn)流動、重組等方面的稅收管理體制，改變改制、改組企業(yè)的稅收管理法規(guī)缺位狀況，促進改制、改組企業(yè)的規(guī)范發(fā)展

建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程必然伴隨著大量的企業(yè)合并、兼并、破產(chǎn)。情況表明，在市場經(jīng)濟條件下企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組是進行存量調(diào)整的重要方式，而不少地方出現(xiàn)了借企業(yè)改制、改組之機逃避稅收債務的現(xiàn)象，通過低估資產(chǎn)、“合法破產(chǎn)”、“脫殼”經(jīng)營等方式達到逃避欠稅的目的，嚴重損害了稅法的威嚴，致使國家稅收非法流失。這些問題不僅與企業(yè)的不良動機和地方政府的非法干預有關(guān)，還在于稅收管理對企業(yè)經(jīng)濟屬性、經(jīng)營方式、資產(chǎn)和債務的轉(zhuǎn)移沒有明確規(guī)定。

鑒于我國所得稅征管的現(xiàn)狀和目前的納稅環(huán)境，同時降低稅收征管成本和納稅人遵從成本，在短期內(nèi)必須加強對改制、改組企業(yè)的稅收管理。一是要建立健全有關(guān)的稅收管理制度。在法律上明確企業(yè)改制后的納稅主體和稅收義務繼承主體，確立企業(yè)改制過程中稅務清算的地位和程序，規(guī)定企業(yè)對稅務債務的權(quán)利和義務關(guān)系，明確禁止地方政府干預企業(yè)逃避稅收債務的行為，賦予稅務機關(guān)參與企業(yè)清算的權(quán)利。二是通過稅收登記、納稅申報和發(fā)票管理，強化稅收源泉控管，加強對企業(yè)稅收管理要素變動的日常管理和監(jiān)督。三是加強企業(yè)改制前的欠稅清收工作，加大清稅力度，嚴格監(jiān)督改制企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、清理和評估工作，對于低估、隱瞞和非法轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的行為在稅收管理上給予嚴懲。

四、消除國有企業(yè)改革中私有資本進入的稅收障礙

國有企業(yè)改革就是要建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，就是要產(chǎn)權(quán)明晰。黨的十六大明確指出，國有企業(yè)改革要積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，完善法人治理結(jié)構(gòu)。要實現(xiàn)投資主體多元化，必須使國有資本逐步從競爭性領(lǐng)域退出。國有資本退出就是指國有資本以重組置換的方式，從國有企業(yè)中減少或退出，使其他形式的資本進入，尤其是私有資本的進入，以達到投資主體多元化。私有資本等多種經(jīng)濟成分的進入，能解決國有企業(yè)存在的所有者不到位，也就是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)缺位的問題，改變國有企業(yè)缺乏追求最大利益驅(qū)動力的現(xiàn)狀，最大限度地增強企業(yè)追求最大利潤的活力。因此，在國有企業(yè)改制中，私有資本必須進入，并且要占一定的比重。私有資本在進入的過程中遇到的一個主要問題，就是我國稅收體制中對所得稅實行的經(jīng)濟性重復征稅的問題。

從推進國有企業(yè)股權(quán)多元化、稅負合理化的角度出發(fā)，政府部門可考慮取消現(xiàn)行所得稅稅收體制中的經(jīng)濟性重復征稅。具體有兩種思路：一是采用免征制，即近期對個體股東的股息收入不作為應納稅所得額，免交相應的個人所得稅。二是采用抵免制，即隨著個人財產(chǎn)登記制和銀行存款實名制的進一步實施和完善，我國資本市場發(fā)育基本成熟，個體股東的股息收入成為可觀的稅源，可對個人所得稅實行綜合課征，將企業(yè)繳納的所得稅稅款歸屬到股東所得的股息中，從而使股東個人所得稅得以抵免。根據(jù)國際稅制改革的發(fā)展趨勢我國應采用抵免制對個人所得稅稅收體制進行改革。這樣可以保證國家的財政收入，有利于促進地區(qū)間的資本流動和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，更有利于私有資本進入和加快國有企業(yè)的改制進程。

（作者單位：西安交通大學經(jīng)濟與金融學院西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院）