歷史考察

李　朋

摘要：本文運用歷史學與政治學相結合的研究方法，討論與研究美國文官“政治中立”的問題。通過對這一問題的討論與研究，不僅有助于從政治學的角度來認識政府的政治與行政功能及它們的相互聯系與區別，而且有助于從歷史學的角度來梳理這一問題的歷史線索及其未來走勢，進而對我國的政府體制建設提供理論借鑒。す丶詞：美國； 文官； 政治中立ぷ髡嘸蚪椋豪釓螅ǎ保梗叮-），男， 黑龍江哈爾濱人，黑龍江大學歷史與文化旅游學院副教授，東北師范大學世界史博士研究生，主要從事美國史研究。ぶ型擠擲嗪牛篕712文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(2004)01-0117-04收稿日期：2003-09-21おご誘治學角度來觀察，文官“政治中立”，是近代西方政府政治與行政分工的產物；從歷史學角度來觀察，文官“政治中立”又是近代歐美民主制度向更加健全的方向發展的標志。文官的“政治中立”既是西方民主國家國家利益、公眾利益的一種基本保障，又是實現公正、開明政治需求的手段之一。近代西方國家文官制度的建立，一方面是以實施公開競爭考試和確立“功績制”原則為基礎，另一方面是以限制政府官員參加政治活動和確立文官“政治中立”原則作為法律保障。從政治學角度來分析，文官“政治中立”，不僅是行政擺脫政治控制從而使其成為政府工作的一個獨立內容的前提保證，而且是確保政府工作連續、穩定、高效、不受政黨政治的負面影響的一個重要手段。在１８８３年確立美國聯邦文官制度的《彭德爾頓法》中，不僅把“政治中立”原則放在一個突出的位置上，而且把這一原則與“功績制”原則和“職務終身”原則并列為美國文官制度的三項基本原則。ケ疚耐ü對美國文官“政治中立”問題的討論與研究，不僅有助于從政治學的角度來認識政府的政治與行政功能及它們的相互聯系與區別，而且有助于從歷史學的角度來梳理這一問題的歷史線索及其未來走勢，進而對我國的政府體制建設提供理論借鑒。ビ捎謖治與行政的特殊關系與美國“分權與制衡”的特殊政治體制，因此，從１９世紀末文官制度建立伊始，如何限制文官參加政治活動與如何使文官在政府行政工作的實踐中保持“政治中立”，一直是聯邦政府爭論不休和懸而未決的問題。ス賾謖飧鑫侍獾惱論主要包括：對文官參加政治活動的限制或者要求文官在政治上保持“中立”，是不是非法的？更進一步說，要求文官“政治中立”是不是侵犯了文官作為美國公民的憲法權利？上述這些方面的限制是不是把文官變成了政治“宦官”？能不能在某種程度從法律上放松對文官在政治上的限制，而同時又不至于導致破壞文官的“功績制”原則和“政治中立”原則？［1］因此，在一個多世紀的美國歷史中，如何回答上述問題，幾乎成為許多位美國總統所不得不應對的難題。ス賾諳拗普府雇員參加政治活動的問題，實際上最早可以追述到杰弗遜總統時期。1802年，杰弗遜總統發布了一個關于“聯邦雇員政治中立”的通告［2］（P241）。此后，聯邦政府便開始重視這一問題。然而，在１８８３年文官制度建立以前，由于“政黨分贓制”和“政治庇護制”是選官的主要形式，因此，杰弗遜總統所提出的聯邦雇員在政治上保持“中立”的要求，在某種程度上說仍然是具有理想主義色彩的。但是，我們知道，美國的理想主義是美國政治文化中重要基因之一，無論美國人在做任何社會活動的時候，都會首先去追問自己心靈中的上帝，也就是他們心中的理想的原則，尋求理論上的指引、意志上的支持和心靈上的安慰。所以，無論是政治家的現實主義的政治行為多么赤裸裸和功利，還是反對的聲浪多么地高漲和義正詞嚴，當一種強大的政治勢力和概念成為了主流和勝利者的時候，一切似乎都是順理成章的。這樣的局面的產生，首先應當歸功于美國上下、朝野的理想主義政治基因。１８８３年《彭德爾頓法》的頒布和文官制度的建立，使美國聯邦政府開始從前期的政府管理比較混亂的狀態向具有現代意義的政府管理——政治與行政既分離又聯系的關系發展。《彭德爾頓法》的核心內容，除了要求聯邦政府文官必須經過公開競爭考試原則進入文官行列和在文官的錄用、考核和晉升等方面必須堅持“功績制”以外，它的另一個重要內容就是要求文官在政治上保持“中立”。因此，《彭德爾頓法》“不僅在聯邦政府正式建立了‘功績制原則，而且通過文官制度委員會所頒布的法律進一步確立了對文官參加政治活動的限制，進而使文官在政治上保持‘中立”［3］（P217）。然而，法律上的規定并不一定能夠保證在政治和政府實際中完全得到貫徹和執行，特別是由于聯邦政府文官“中立”問題，是一個既復雜又敏感的問題，因此，從《彭德爾頓法》頒布以后，關于這一問題的爭論，在美國聯邦政府歷史上長期存在。ィ保梗埃紡輳當西奧多·羅斯福總統發布《第６４２號行政命令》(Executive Order 642)的時候，政府對文官參加政治活動的限制和要求文官在政治上保持“中立”的問題又進一步在聯邦政府引起爭論［4］（P294）。當然，老羅斯福總統的態度是比較明顯的，他不僅極力主張對文官參加政治活動的限制和要求文官在政治上保持“中立”，而且在政府實踐活動中積極推進文官制度在這一方面的改革。因此，從１９０７年老羅斯福總統的行政命令發布以后到１９３９年《哈奇法》通過之前，文官制度委員會根據老羅斯福就聯邦政府文官參加政治活動形式的改革方案，裁決了３０００多個涉及與文官政治活動相關的案例，并且發布了３０００多個裁決法律［3］（P217）。ィ保梗常鼓輳國會又進一步通過了關于限制文官參加政治活動的法律——１９３９年《哈奇法》(Hatch Act of 1939)。這一法律不僅采納了先前文官制度委員會頒布的３０００多個裁決法律，而且進一步明確了對文官政治活動的具體限制［5］（P429）。１９３９年《哈奇法》已經明確規定，這一法律適用與聯邦政府所有的職位文官。［6］１９４０年，聯邦政府又通過《第二哈奇法》(The Second Hatch Act)，法律把對文官參加政治活動限制的規定擴展到所有的州政府和地方政府的文官［7］。ィ保梗常鼓輟豆奇法》和１９４０年《第二哈奇法》都禁止聯邦文官積極參加政治選舉，同時也禁止聯邦政府機構和部門的雇主逼迫文官支持政治候選人或者為政治選舉捐款。根據《哈奇法》，任何文官違反上述規定，將會受到從最低停職３０天到解職的不同處分［4］（P295）。ゾ」蘢既返囟ㄒ搴徒饈汀豆奇法》關于對聯邦文官參加政治活動的限制不是很容易的，但是禁止一般聯邦文官參加的政治活動卻是明確的，它們包括： 第一，禁止聯邦政府文官作為一名政黨候選人參加政治選舉；第二，禁止聯邦政府文官為政治競選活動募捐；第三，禁止聯邦政府文官作為一名代表出席政黨大會；第四，禁止聯邦政府文官在政黨性政治集會或大會上發表演說；第五，禁止聯邦政府文官從事選舉拉選票的活動，這些活動包括：散發競選傳單和逼迫投票人投票等；第六，禁止聯邦政府文官參加為一個政黨選舉人的選舉注冊；第七，禁止聯邦政府文官傳播某一個政治提名人的請愿；第八，禁止聯邦政府文官控制政黨俱樂部等［6］。ゴ送猓根據《哈奇法》，有些政治活動是不被聯邦政府禁止的：第一，聯邦政府文官可以就政治議題和政治候選人發表個人的觀點；第二，聯邦政府文官可以參加非政黨性的選舉，例如在地方參加選舉學校董事會等；第三，聯邦政府文官可以作為候選人參加地方非政黨性的選舉；第四，聯邦政府文官可以在他們的汽車上貼政治標簽；第五，聯邦政府文官可以積極參與地方非政治性問題的活動，如關于稅收問題的投票、關于憲法修正案的問題和關于人權問題等討論；第六，聯邦文官可以在政黨提名的請愿書上簽名；第七，聯邦文官可以自愿為政黨政治選舉捐贈；第八，聯邦文官可以出席政黨全國代表大會，但是，不能夠作為大會的代表等６［6］。ト歡，《哈奇法》頒布以后，隨著文官規模的不斷擴大和文官工會組織勢力的壯大，文官要求放寬對他們在參加政治活動方面的限制呼聲越來越高，結果導致１９７４年國會通過《選舉運動法》(Election Campaign Act of 1974)。這一選舉運動法在某種程度上放寬了政府對文官在參加政治活動方面的限制，所以，有些人把１９７４年《選舉運動法》稱為“小哈奇法”（Little Hatch Act）［4］（P296）。サ是，“小哈奇法”的通過，并沒有從根本上解決聯邦政府對文官參加政治活動限制或者要求文官政治“中立”與美國憲法修正案《人權法案》中所賦予公民在政治上的權利之間的沖突。實際上，早在１９３９年《哈奇法》通過以后，許多聯邦政府文官就提出這一法律與憲法某些條款相抵觸的問題并上訴最高法院。然而，在１９４７年最高法院的判決中，九名最高法院的大法官以五票贊成四票反對，通過了《哈奇法》不是違憲法律的判決，并認為：《哈奇法》對聯邦政府文官在參加政治活動方面的限制是符合憲法的。由于文官所從事的特殊職業，因此他們所享有的政治權利與普通公民不能完全一樣［8］Ｔ。１９４７年最高法院的判決仍然沒有平息聯邦文官和工會組織對政府限制文官政治活動方面的不滿，而且文官仍然希望最高法院能夠改變它的裁決。此外，由于文官以《哈奇法》中規定的許多條款含糊為理由，試圖拒絕執行法律中的許多內容。根據２０世紀６０年代中期聯邦政府的調查顯示，一些文官對《哈奇法》并不十分了解，盡管有８０％左右的文官知道《哈奇法》，但是，仍然有２０％左右的文官不知道如果他們參加被《哈奇法》禁止的政治活動會導致被罰款或是被解職的威脅［3］（P219）。下面筆者用一個調查表來說明這個問題：チ邦政府文官就《哈奇法》中所涉及的政治活動問題的態度比例表［9］（P20）ィ攏齲模牽玻Ｋ１４，，Ｋ５，Ｋ３活

動能夠做到不能夠做到不保證ＢＨＤＧ3，Ｋ１４ＺＱ，，Ｋ５，Ｋ３1．禁止作為一名政黨候選人參加政治選舉；17.858.2 15.52．禁止為政治競選活動募捐；22.849.217.23．禁止作為一名代表出席政黨大會；33.538.512.34．禁止在政黨性政治集會或大會上發表演說；15.869.414.65．禁止散發競選傳單和逼迫投票人投票等；45.040.514.26．禁止參加為一個政黨選舉人的選舉注冊；48.135.616.07．禁止傳播某一個政治提名人的請愿；18.671.210．18．禁止控制政黨俱樂部；8.580.610.79．聯邦政府文官可以在他們的汽車上貼政治標簽；63.0

24.4 12.510．政府文官可以積極參與地方非政治性問題。

8.9

81.09.6ト縞媳硭示，關于上述１０個問題的調查，結果沒有一個文官能夠正確地回答對全部問題，多數人只能正確地回答上７０％的問題。仍然有４０％多的人認為：“幫助散發競選傳單和逼迫投票人投票等”政治行為不是違法的。有３０％多的人認為：“參加為一個政黨選舉人的選舉注冊”也是合法的。特別是那些在聯邦政府文官低職位上和教育水準較低的文官，他們通常比那些在高職位上和教育水準較高的文官更少知道《哈奇法》關于限制聯邦政府文官政治活動方面的要求［9］（P24）。ゼ于這種情況和形勢，１９７３年，在“美國聯邦文官制度委員會訴郵遞員全國協會”（United States Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers

）的案例中，最高法院進一步否決了許多文官和文官工會所提出的放寬對聯邦文官參加政治活動方面的制。其中６名大法官都認為：“《哈奇法》條款的規定不是違反憲法的，由于文官職業的特殊性，限制文官的政治活動也不是侵犯他們的權利和犧牲公眾的利益的。”［10］ィ模ǎ場＃矗矗熱Ｄ）“三權分立”和“相輔制衡”的政治體制，使得美國三權之間不可避免地發生永恒的抗爭，“文官中立”問題也不可避免地卷入了政府與國會之間的政治斗爭。２０世紀７０年代以后，美國政治起伏跌宕和聯邦政府權力的“分立與制衡”，使得總統與國會權力沖突的加深，國會不僅開始傾向于放寬對文官參加政治活動方面的限制，而且試圖在這方面頒布新的更具有“自由”特征的法律。ビ謔牽７０年代中期以后，美國“文官中立”問題又開始從原來的最高法院轉向國會。１９７６年國會通過了《聯邦文官政治活動法律》（Federal Employees Political Activities Act）。這一法律在很大程度上放寬了《哈奇法》在文官參加政治活動方面的限制［4］（P296）。但是，福特總統認為：“１９７６年《聯邦文官政治活動法律》威脅到‘文官獨立的概念和‘行政與政治分離的政治學理論”，［11］所以，他對這個法律行使了否決權。政府以極端的方式反擊了國會的進攻。ゲ還，１９７７年卡特總統上臺以后，改變了傳統上共和黨對文官政治活動限制的做法，積極支持國會改變《哈奇法》的限制，因此，國會眾議院在１９７７年又通過了一項放寬限制聯邦文官政治活動的議案，但是，這一議案在參議院卻受到了阻礙［5］（P433）。盡管如此，隨著１９７８年卡特文官制度改革的展開，特別是卡特建立“高級行政職位”的實踐，對文官特別是高級文官放寬《哈奇法》的政治限制已經是不可避免的現實。從此以后，“《哈奇法》對聯邦政府文官參加政治活動方面的‘限制也就越來越小，文官的政治‘翅膀也就越來越硬，政治家與文官的‘界限也就越來越模糊了”［12］（P603-611），美國文官的政治傾向越來越明顯了。サ攪耍玻笆蘭停福啊９０年代，聯邦政府對聯邦文官的政治限制進一步減弱。１９９０年，總統喬治·布什再一次面臨對聯邦文官制度進行改革。布什政府時期建立的公共機構全國委員會又提出修改《哈奇法》對文官政治活動限制的建議。這些建議包括允許文官尋求政黨職務、為政黨活動捐贈等６［13］（P192）。盡管這些建議還是被布什總統否決了，但是，它反映出官僚勢力的影響和文官對參與政治的愿望在增加。ゾ」埽玻笆蘭湍┛肆侄僬府和２１世紀初喬治·Ｗ·布什政府并沒有就修改《哈奇法》或者文官“政治中立”原則做出具體的決定或者頒布具體的法律，但是，他們或明或暗也是傾向放寬對文官的政治限制。可見，隨著官僚勢力的發展（特別是職業文官在政府中地位和作用的增強）和官僚政治化趨勢的進一步加深，文官“政治中立”原則正面臨重大的挑戰；同時也表明，“文官中立”原則在美國政治生活中，已經日趨衰弱，其政治意義已經淡化。ィ模ǎ場＃矗矗人模模┤歡，難道當初產生“文官政治中立”要求的社會、政治、道德以及政治學意義果真都消逝了嗎？如果答案是肯定的話，這種趨勢僅僅表明“文官政治中立”的壽終正寢；但是如果答案是否定的，那么，這種趨勢所反映出的美國政治還能是一些人所宣揚的那樣：能夠自我調節、完美運轉的最佳制度嗎？ナ率凳牽由于文官，特別是高級文官的政治傾向性，已經在美國的政治行為中顯現了很大的副作用。他們運用所掌握的國家各級信息和權利，為不同的政治利益集團服務，為政黨利益而工作，如：泄露競選信息、提供不實情報、左右輿論、影響國家政策等，從而嚴重地含糊了國家利益與政黨利益，嚴重地損害了國家利益和公眾的長遠利益；并且，還有可能由于這種趨勢的加劇，使得這種傷害合法化。故“文官政治中立”問題仍然是新世紀美國聯邦政府和美國的公眾所必須應對的重要問題之一。1參 考 文 獻ィ1］RICHARD CHRISTOPHERSON.Regulating Political Activities of Public Employees. Chicago: Civil Service Assembly, 1954. Or John R. Bolton: The Hatch Act : A Civil Libertarian Defense. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1976.ィ2］JAY M. SHAFRITZ. et al.“Constitutional Issues of Public Personnel Management.” In Personnel Management in Government: Politics and Process. New York: Marcel Dekker, Inc., 1986.ィ3］ROBERT D. LEE JR. Public Personnel Systems. Baltimore: University Park Press, 1981.ィ4］PERRY MOORE. Public Personnel Management: A Contingency Approach. Lexington, Massachusetts: D. C. Heath and Company, 1985.ィ5］FELIX A. NIGRO. et al. The New Public Personnel Administration. Illinois: F. E. Peacock Publishers, Inc., 1981.ィ6］Hatch Political Activities Act, 53 Stat. 1147 (1939).ィ7］Hatch Political Activities Act, 54 Stat. 767 (1940).ィ8］United Public Workers of America v. Mitchell, 330 U. S. 75 (1947).ィ9］Commission on Political Activity of Government Personnel: Findings and Recommendation. Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1967.ィ10］United States Civil Service Commission v. National Association of Letter Carriers. 413 U. S. 548, (1973).ィ11］GERALD R. FORD. Veto of Hatch Repeal: Message from the President of the United States. Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1976.ィ12］JEFFREY C. RINEHART. et al.“Political Attitudes and Behavior Patterns of Civil Servants.”Public Administration Review 35(November-December 1978).ィ13］DAVID A. SCHULTZ, et al. The Politics of Civil Service Reform. New York: Peter Lang Publishing, INC., 1998.