個(gè)人賬戶“實(shí)賬化”：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的困境與現(xiàn)實(shí)路徑選擇

田仲來(lái)　趙正堂

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的簡(jiǎn)要回顧

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的真正改革是從1986年開(kāi)始的。從1986年到1994年，其中心內(nèi)容是實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣級(jí)統(tǒng)籌和在部分城市實(shí)行個(gè)人賬戶的試點(diǎn)。從1995年到1997年，其中心內(nèi)容是建立并實(shí)施個(gè)人賬戶。從1998年至今，其中心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)支付制度的省級(jí)統(tǒng)籌和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化發(fā)放。

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合的混合模式的一種類型。它兼有現(xiàn)收現(xiàn)付制模式與基金積累模式的一些特點(diǎn)。我國(guó)這種“統(tǒng)賬”結(jié)合的模式，其目的之一是為了完成社會(huì)保險(xiǎn)“體制轉(zhuǎn)換”的需要，使現(xiàn)有基金能夠?yàn)橐郧皼](méi)有積累的離退休人員提供基本保險(xiǎn)；另一方面是希望我國(guó)能在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與人口結(jié)構(gòu)都處于黃金時(shí)代的20—30年內(nèi)，使在職職工能為自己積累一定的社會(huì)保險(xiǎn)基金尤其是養(yǎng)老基金，以減輕企業(yè)、財(cái)政負(fù)擔(dān)并培育資本市場(chǎng)。應(yīng)該說(shuō)，其改革的初衷還是好的。

與單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制或基金積累制相比，這種混合模式有自己的運(yùn)行機(jī)制。首先它要保證支付離退休人員（“老人”）的需要，其次要為處于中間階段的現(xiàn)有在職人員（“中人”）提供基本養(yǎng)老金與部分個(gè)人積累，還要為新規(guī)定頒布后開(kāi)始參加工作的人員（“新人”）提供基本保險(xiǎn)與完全個(gè)人賬戶積累。

二、轉(zhuǎn)制成本及其籌融資：個(gè)人賬戶做實(shí)的第一步

1弊制成本：天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐

Aaron認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老體系存在一種“社會(huì)保險(xiǎn)悖論”，因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制開(kāi)始時(shí)的第一代退休者并沒(méi)有繳納養(yǎng)老金，但他們卻獲得了養(yǎng)老金給付，他們是養(yǎng)老金制度創(chuàng)新的純受益者。在制度的連續(xù)過(guò)程中，每一代人的福利增加，均來(lái)自于后續(xù)一代的收入轉(zhuǎn)移。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制的連續(xù)的無(wú)限性而獲得了存在的合理性。如果現(xiàn)收現(xiàn)付制無(wú)限延續(xù)下去，任何一代的養(yǎng)老金權(quán)益總會(huì)有明確的支付主體；但當(dāng)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累模式進(jìn)行制度變遷時(shí)、就必然會(huì)出現(xiàn)上一代人的養(yǎng)老金給付缺乏明確的支付主體。如果該給付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到在職勞動(dòng)者的頭上，則在此變遷過(guò)程中，完全積累制的第一代不僅要為自己繳費(fèi)，還要為他們的上一代繳費(fèi)。兩次繳費(fèi)卻只有一次受益，在福利上顯然是要蒙受損失的，即相對(duì)于現(xiàn)收現(xiàn)付制而言，轉(zhuǎn)制一代的福利必然要因?yàn)檗D(zhuǎn)制而惡化。

Verbon(1998)利用一個(gè)兩期的交疊世代模型證明，在一個(gè)小型的開(kāi)放經(jīng)濟(jì)中，從現(xiàn)收現(xiàn)付制到完全積累制的轉(zhuǎn)變是不可能存在帕累托改進(jìn)的。一旦選擇了現(xiàn)收現(xiàn)付制，就不可能在不傷害某代人利益的情況下退出。相對(duì)于轉(zhuǎn)制前的初始狀態(tài)而言，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制的轉(zhuǎn)變肯定會(huì)產(chǎn)生額外成本——轉(zhuǎn)制成本。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體改革制的初衷是要改變現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過(guò)養(yǎng)老基金的部分積累過(guò)度到完全積累模式。但是正如Verbon所指出的，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制到完全積累制的轉(zhuǎn)變不可能是“帕累托改進(jìn)”，必然會(huì)產(chǎn)生額外的成本——轉(zhuǎn)制成本。

轉(zhuǎn)制成本的產(chǎn)生是由于仍需要一段時(shí)間去償還原體制下的債務(wù)。這一融資缺口的金額等于，假設(shè)現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金計(jì)劃在今天立即終止，所有必須支付給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金現(xiàn)值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養(yǎng)老金給付的現(xiàn)值之和，是養(yǎng)老金的隱性債務(wù)（Implied Pension Debts）。我國(guó)轉(zhuǎn)制成本由兩部分組成，一部分是在新制度建立時(shí)已經(jīng)退休的職工（“老人”）的養(yǎng)老金給付，它等于“老人”應(yīng)該獲得的養(yǎng)老金總量減去將來(lái)從社會(huì)統(tǒng)籌基金中可以分配給這部分老人的養(yǎng)老金總額的現(xiàn)值；另一部分是在職職工（“中人”）在原制度下積累起來(lái)的養(yǎng)老金權(quán)益，它等于為充實(shí)其以往年份中的個(gè)人賬戶所需要的金額。在缺乏政府的財(cái)源支持的狀況下，社會(huì)統(tǒng)籌基金與原制度的隱性債務(wù)之間必然存在著巨大的資金缺口，這是由于在有限繳費(fèi)率下滿足當(dāng)前退休職工的養(yǎng)老金支付與管理費(fèi)用外，留作積累的部分已不多，這使新制度下本來(lái)應(yīng)該是完全積累性質(zhì)的個(gè)人賬戶成為非完全基金的或非基金的，個(gè)人賬戶的名義積累與實(shí)際積累相互背離，形成所謂的“空賬”。“空賬”意味著記入個(gè)人賬戶的部分已用于當(dāng)期已退休人員的退休金制服，養(yǎng)老金支付是完全代際轉(zhuǎn)移的，新建立起來(lái)的養(yǎng)老金制度實(shí)質(zhì)上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制的，基金只是賬面上的基金，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

2弊制成本：誰(shuí)來(lái)為你買單

面對(duì)如此巨額的轉(zhuǎn)軌成本，究竟應(yīng)由誰(shuí)來(lái)彌補(bǔ)這一缺口呢?我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度是建立在國(guó)家具有充分理性和完全信息、個(gè)人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的。因此在理論與機(jī)制的構(gòu)建上，排斥了個(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)給國(guó)家，實(shí)際上形成了這樣一種隱蔽契約：職工承諾將一部分必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用出讓給國(guó)家，由國(guó)家集中使用和管理這筆風(fēng)險(xiǎn)基金（養(yǎng)老基金）；而國(guó)家承諾向職工提供養(yǎng)老保障。在40多年的現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式下，在“低工資低消費(fèi)”和“高積累”政策導(dǎo)向下，職工在進(jìn)行工資分配前，已經(jīng)進(jìn)行了養(yǎng)老金費(fèi)用的扣除，但沒(méi)有形成養(yǎng)老基金的積累，而是通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算投資，通過(guò)擴(kuò)大再生產(chǎn)和固定資產(chǎn)投資，形成巨額國(guó)有資產(chǎn)，上一代職工的部分養(yǎng)老金實(shí)際上已轉(zhuǎn)化為國(guó)家的存量資產(chǎn)。然而，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的變遷，上述隱蔽契約被國(guó)家單方面廢除了，導(dǎo)致“老人”個(gè)人賬戶上沒(méi)有任何積累，“中人”個(gè)人賬戶上資金積累嚴(yán)重不足。既然是國(guó)家“違約”，理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)“違約成本”（轉(zhuǎn)制成本）。

3弊制成本籌融資：并非條條道路通羅馬

世界銀行（1997）最近的一次測(cè)算認(rèn)為在1998年中國(guó)的IPD已占GDP的94%。假定將“老人”和“中人”這兩部分人全部去世視為轉(zhuǎn)制結(jié)束，大約需要50年左右的時(shí)間，假定未來(lái)50年的平均利率為5％，估算總的轉(zhuǎn)制成本為37萬(wàn)億元。那么，每年的平均轉(zhuǎn)制成本將為1900億元，假設(shè)平均利率為4％，則平均轉(zhuǎn)制成本將為1600億元。

如何為這筆轉(zhuǎn)制成本籌融資呢？許多專家對(duì)此進(jìn)行過(guò)深入研究，一致認(rèn)為養(yǎng)老金隱性債務(wù)是養(yǎng)老體制改革順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在具體的可供選擇的償債方式上，提出增量?jī)攤c存量?jī)攤鶅煞N方式，前者如提高效益，從效益提高中拿出一部分來(lái)償債，后者如出售一部分住房、國(guó)有企業(yè)和土地等國(guó)有資產(chǎn)，以其收入償債等。

就我國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況而言，單純依靠養(yǎng)老金體系內(nèi)的增收節(jié)支來(lái)消化養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本的能力是有限的。繳費(fèi)率只可能降低而沒(méi)有升的空間；擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面是有可能，但擴(kuò)大的過(guò)程又過(guò)于緩慢，并且擴(kuò)大會(huì)伴隨“新人”養(yǎng)老金權(quán)益的生成，由此帶來(lái)的結(jié)余是非常有限的；提高退休年齡對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響尚存爭(zhēng)論。因此，如果僅僅依靠體系內(nèi)消化轉(zhuǎn)制成本不能成為支付轉(zhuǎn)制成本的現(xiàn)實(shí)途徑。

就養(yǎng)老保險(xiǎn)體系外的籌資方式而言，劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)或進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)分割、發(fā)行特種政府債券進(jìn)行債券融資是較為可行的途徑，但具體操作上還有待進(jìn)一步探索。同時(shí)還可以通過(guò)適量開(kāi)征遺產(chǎn)稅、特別消費(fèi)稅、證券交易印花稅和個(gè)人收入所得稅等收入來(lái)加以彌補(bǔ)。

三、個(gè)人賬戶的保值增值：個(gè)人賬戶做實(shí)的持續(xù)性策略

筆者認(rèn)為，即使轉(zhuǎn)制成本籌融資問(wèn)題能夠得以解決，但如果不注重個(gè)人賬戶的保值增值，隨著人口老齡化的加劇和老年人生活質(zhì)量的不斷提高等因素的影響，個(gè)人賬戶也會(huì)由“實(shí)”變空。因此，筆者建議從以下幾個(gè)路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶的持續(xù)“實(shí)賬”。

1畢中刑逯葡巒吵镎嘶в敫鋈蘇嘶У惱嬲分立

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制將養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄與保障的雙重功能集于一體，社會(huì)統(tǒng)籌部分的職能是通過(guò)再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的基本保障，因而籌資模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制；個(gè)人賬戶部分的職能是通過(guò)儲(chǔ)蓄來(lái)實(shí)現(xiàn)生命周期內(nèi)的平滑消費(fèi)，因而籌資模式為基金積累制。將兩個(gè)賬戶混在一起潛在地就給個(gè)人賬戶資金向社會(huì)統(tǒng)籌資金的轉(zhuǎn)移造成可能，使再分配職能對(duì)儲(chǔ)蓄職能產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，造成個(gè)人賬戶資金不足，當(dāng)前“空賬”的出現(xiàn)很大程度上就是制度本身設(shè)計(jì)的不合理所造成的。同時(shí)，兩種賬戶的統(tǒng)一管理也對(duì)資金通過(guò)資本市場(chǎng)的保值增值產(chǎn)生不利影響。因此，應(yīng)將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶真正分離開(kāi)來(lái)，與此同時(shí)，確定好這兩部分在養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中的恰當(dāng)比重，從而達(dá)到公平與效率的有機(jī)結(jié)合。

2閉嬲發(fā)揮個(gè)人賬戶的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，其基本趨向是將原來(lái)屬于再分配的部分份額轉(zhuǎn)入初次分配，把暗補(bǔ)轉(zhuǎn)為明補(bǔ)，然后把工資的一部分和單位給予職工福利的一部分記入個(gè)人名下，作為個(gè)人養(yǎng)老基金加以積累。

這種由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的低工資、大福利的模式逐漸演變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，是世界上獨(dú)一無(wú)二的制度創(chuàng)新。與單純的社會(huì)統(tǒng)籌相比，有以下幾個(gè)突出的特點(diǎn)：一是參與機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)記入個(gè)人賬戶，與職工的切身利益相聯(lián)系，職工參與意識(shí)增強(qiáng)；二是激勵(lì)機(jī)制。廣大職工從維護(hù)自身利益出發(fā)，督促企業(yè)繳費(fèi)，監(jiān)督單位是否瞞報(bào)、少報(bào)或是轉(zhuǎn)移工資收入，以避免自身個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的流失，在客觀上也促進(jìn)了社會(huì)統(tǒng)籌基金規(guī)模的擴(kuò)大；四是保護(hù)機(jī)制。基金記入個(gè)人賬戶，透明度高，多繳費(fèi)多受益，可促使主管部門增強(qiáng)對(duì)基金管理保值增值的責(zé)任感，防止賬上挪用和風(fēng)險(xiǎn)投資。

但是，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革中出現(xiàn)的“空賬”問(wèn)題妨礙了這一激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制的發(fā)揮。只有真正讓個(gè)人賬戶的極力與監(jiān)督機(jī)制得以發(fā)揮，個(gè)人賬戶才不會(huì)出現(xiàn)“空賬化”現(xiàn)象，個(gè)人賬戶才能恢復(fù)其本應(yīng)有的“實(shí)賬”狀況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶的持續(xù)“實(shí)賬”。

3敝貧戎賾詡際酰但技術(shù)仍然不可忽視

一項(xiàng)制度本身的設(shè)計(jì)如何，直接影響到該制度實(shí)施的效果。但對(duì)制度實(shí)施所采取的技術(shù)方面同樣要予以重視。從某種意義上，技術(shù)有時(shí)比制度更重要。就我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制而言，其技術(shù)問(wèn)題應(yīng)從維護(hù)參保者權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。如：開(kāi)設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)熱線電話，開(kāi)通養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇預(yù)測(cè)系統(tǒng)，開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)政策咨詢，接受投訴，舉辦維權(quán)座談會(huì)，宣傳先進(jìn)單位的做法，曝光侵權(quán)行為等。與電信局合作開(kāi)通了“社會(huì)保險(xiǎn)語(yǔ)言信息查詢系統(tǒng)”，職工可足不出戶查詢自己養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納和養(yǎng)老金的發(fā)放情況。與一些縣市商業(yè)銀行各網(wǎng)點(diǎn)合作讓銀行代收個(gè)體人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，自謀職業(yè)者可就近繳費(fèi)等。

4迸嚶和完善個(gè)人賬戶基金的投資營(yíng)運(yùn)與管理體系

就個(gè)人賬戶的營(yíng)運(yùn)模式而言，應(yīng)采取商業(yè)化與市場(chǎng)化運(yùn)作為主。由政府主導(dǎo)的養(yǎng)老基金投資營(yíng)運(yùn)與管理容易造成很多弊端，最終使個(gè)人賬戶基金的運(yùn)作失去效率。從世界各國(guó)和地區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，按照商業(yè)化和市場(chǎng)化方式管理養(yǎng)老基金，將養(yǎng)老基金導(dǎo)向資本市場(chǎng)是一個(gè)理性的選擇和必然的趨勢(shì)。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際，養(yǎng)老基金應(yīng)以間接的方式進(jìn)入資本市場(chǎng)為宜，即將養(yǎng)老基金以委托的形式轉(zhuǎn)給專業(yè)化的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)如基金管理公司、信托投資公司、保險(xiǎn)公司等進(jìn)行投資營(yíng)運(yùn)。

同時(shí)，政府部門應(yīng)以宏觀調(diào)控為主要手段，對(duì)養(yǎng)老基金的投資營(yíng)運(yùn)要制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，用政策法規(guī)指導(dǎo)養(yǎng)老基金投資管理機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)活動(dòng)。例如，規(guī)定各種投資方式的比例范圍、投資收益的最低標(biāo)準(zhǔn)等。還可以組織有關(guān)部門對(duì)委托投資管理機(jī)構(gòu)的投資營(yíng)運(yùn)進(jìn)行檢查監(jiān)督。如財(cái)政、審計(jì)、銀行等部門可以采取定期財(cái)務(wù)報(bào)表和不定期抽查的方式，檢查養(yǎng)老基金的投資營(yíng)運(yùn)狀況，確保養(yǎng)老基金營(yíng)運(yùn)的安全性、盈利性和合法性。