公共管理創新的研究

摘要：本文通過分析我國公共管理的環境和現狀，提出了公共管理改革和創新的思路，即觀念創新——體制創新——實踐創新。并在此基礎上分析指出公共管理創新的基本途徑和需要注意的問題。最后指出公共管理的改革必然與經濟發展形成良好的互動和循環。

關鍵詞：公共管理；創新；社會化

隨著經濟全球化的到來和信息技術的發展，強調市場機制的作用成為重要的社會現實。而在我國，政府管理集權化和官僚主義化所導致的壟斷、低效率以及各種社會問題卻層出不窮。面對這樣的客觀現實，一場以市場化為取向，旨在推行績效管理和強調服務意識的政府改革勢在必行。這場改革運動能否成功，關鍵在于創新。在借鑒了各國改革的經驗后，我們總結出這種創新應該由內到外分為3個層次，即：觀念創新；體制創新；實踐創新。

一、觀念創新

1． 從權力思維到服務思維。在傳統體制中，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，提供服務時處于上帝的位置。服務內容和方式都是政府至上而下計劃配給的，公眾無權向政府提出要求，更不能對政府的服務質量提出意見。這是由于政府是公共行政權力的直接掌握者和行使者，擁有龐大的官僚體制和內在權力，同時又是各種重要資源的實際支配者；而作為委托者一方的公眾，卻大多處于孤立無援的分散狀態，處在相對弱勢的地位，這就使得極易偏離公共行政的民主取向。因此政府的服務要面向公眾而不是權力，政府對公眾的利益、需要和要求應具有靈敏的反應能力，政府的一切活動要以公共利益為出發點和歸宿點。樹立“顧客至上”的服務意識，從被動服務轉向主動服務；從分散型服務轉向一條龍服務；從低層次的服務轉向高層次的服務。具體的講，我們應該樹立現代民主的管理理念，強化公共行政的責任感，實行社會滿意的服務原則。政府行為目的不是向社會提供價值，而是為追求利益實現價值提供條件和服務。因此社會是否滿意應該成為評價政府公共行為的標準，并且這項原則應該有具體的制度作保障。

2． 從以物為本到以人為本。“人的現代化是國家現代化必不可少的因素，它并不是現代化過程結束后的副產品，而是現代化制度與經濟賴以長期發展取得成功的先決條件”。公共管理既是對人的管理，也是為人的管理。公共管理的目標不單純是公共物品的生產，而且也包括如何促進人的發展。

3． 從人治思維到法治思維。在全球化時代下的公共管理就是要按規則辦事，講究公正、公平、互利。我國是社會主義國家，擁有豐富的資源，人口眾多，因此“公正”是十分值得強調的。它是保障個人基本權利的前提，是社會穩定、持續、健康發展的保障。這個理念包括3方面的意義：第一，以權利為基礎，以權利為趨向，保證公共利益的實現；第二，是種平衡狀態。其結果是讓各種利益得以適度實現；第三，提供表達利益的機會。在行政過程中，保證利益相關人在程序上有主張自己權利、與人和解的機會。值得注意的是，要保證以上問題的解決，必須有最基本的權利保障制度和參與資格的審定制度。但現實是，盡管有規則和規章，但權利濫用仍然存在，管理結構仍然處于發展階段。我國遭受了全能型集中控制的種種不利影響，而看起來受益甚微。善意的管理者縮手縮腳，惡意的管理者鉆規章的漏洞。因此，缺乏的因素不是正式的規章和規則，而是行為規范。從以上分析來看，我國正處于人治法制混亂的階段，這也是出現各種腐敗現象的根源之一。顯然推行從人治到法制的改革是必然趨勢。

二、體制創新與實踐創新

實踐重于一切。我們有了理念上的創新，還需要有體制創新作為轉化成實踐的中介。

現代公共管理就是要在打破政府一元壟斷的基礎上，大力提倡公共事物管理的多元化，尋找一種真正有利于公共利益實現的治理模式。在這種模式下公共管理不僅是政府管理，而是社會各界對社會事物的管理，政府需要來自市場與社會中介組織的協助與參與，政府同時又必須作好自己分內的事務。因此，在公共管理領域，社會化已經成為一種新的趨勢。

公共管理社會化是指：在社會管理和公共服務領域，要改變傳統的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過向社會轉移或委托代理等方式，轉移出政府，以達到提高行政效率，節約財政開支的目的。其本質是要運用市場機制的作用，推動政府管理現代化。雖然政府是公眾利益的代理人，它從公眾那里取得了經營公共物品的權力，但這并非意味著對公共管理領域的壟斷。相反，如何提供優質的服務，如何滿足公眾的需要，成了政府要承擔的重大責任。而取得公眾的參與和支持是公共管理的有效途徑，政府提供的公共服務是公眾導向和利益取向的統一。

社會化貫穿公共管理整個活動的始終。首先，從公共管理的起源來看，它是具有社會屬性的。社會是國家和政府產生、存在和發展的基礎。其次，從公共管理發展的過程來看，國家根據社會發展的不同情況發揮不同的作用，即國家對社會的作用并非一成不變。社會越向前發展，社會的自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度就越弱。現代公共管理要求政府不僅要下放權力，更多的是要認真考慮還權于民，還權于社會。要不斷深入強化公共管理理念，推進公共管理的社會化。

公共管理社會化不是一句簡單的口號，如何實現？

1． 對公共產品邊界的準確界定。純粹的公共產品應具有兩個基本特征：非排除性，即公共產品的消費是集體進行、共同消費的，其效用在不同消費者之間是不能分割的；非競爭性，即任何消費者對公共產品的消費都不影響其它消費者的利益也不會影響整個社會的利益。非競爭又包括兩方面的含義，一是邊際生產成本為零，即增加一個消費者不會增加供給的邊際成本；二是邊際擁擠成本為零，即每個消費者的消費都不影響其它消費者的消費數量和質量。這種產品不但是共同消費的，也不存在消費中的擁擠現象。純粹的公共產品應同時滿足以上兩個實際上是3個特征，而以往我們在界定公共產品的范圍時，往往忽略了擁擠成本，因此造成了政府在提供公共產品時的一系列問題。現實社會中，純粹的公共產品是非常稀少的，政府提供的多數是具有公共產品部分特征的產品，這樣就容易導致政府經濟職能不明確，公共產品供給效率低下，供給數量有限等問題。公共管理社會化就是要在明確哪些公共產品必須由政府提供的基礎上，將其它例如準公共產品、混合產品等產品的提供推向社會，以達到提高效率，優化資源配置，促進經濟發展的目的。

筆者認為，純粹的公共產品只能由政府來提供；同時，為了經濟效率的實現，政府可以直接提供一部分準公共產品，以較低的價格鼓勵人們增加消費，從而達到有效率的消費量。除此之外的其它具有公共產品某些性質的產品都應由政府以外的社會主體參與承擔。這樣也有利于整合公共管理主體與參與者之間的關系，完善和發展公共管理的主體體系。

2． 對政府職能的界定。眾所周知，有效的政府是經濟和社會發展的關鍵。隨著我國加入WTO，政府必須進行改革。解決精簡政府，提高行政效率等問題的關鍵就在于明確政府該做什么，怎么做。于是，政府職能應被賦予新的內涵：首先，政府的經濟職能需要轉變。政府應研究和分析世界經濟的發展趨勢，為社會引導出一條經濟發展的最佳路徑，并通過一系列宏觀經濟政策保證經濟的穩定、健康發展。政府的經濟行為應是指導性的，不應過多干預微觀經濟主體的活動；其次，政府社會管理體制的轉變。宏觀和多元管理是政府職能轉變的目標之一。這種轉變，應以社會本位為導向，以社會利益和社會要求作為自身價值的參照體系，不斷從公共管理的具體事務中解脫出來，將這些事務推向社會。政府還應著重針對公共管理中的問題，制定出解決這些問題的公共政策，并從整體上把握公共管理的方向，以促進社會的協調發展。除此之外，政府還應協調好自己與社會其它管理部門的關系，不能過多地通過行政手段對其進行干預。政府可以通過健全和完善有關條例，將這些組織的建設和發展納入法制軌道。政府轉型后的另一重要職責就是確定其它公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準，保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益，保障社會公平。政府還可以采取統籌規劃，重點扶持等政策指導社會其它部門進行公共管理。

3． 社會有效的參與公共管理。隨著我國公共管理改革的深入，社會上大量的非政府公共組織、公民自治組織、慈善機構乃至某些私人機構的某些部門都可以成為管理的主體。這種多元管理主體的實現，有利于社會形成眾多的網絡，產生聯結、互動、互助等關系，加快信息的流通，從而提高公共管理的效能。同時，隨著權力的分散化，公共責任也相應地分散于社會各個公共權力主體，公民的監督點也就相應地分散化，監督渠道和途徑也多元化，這樣就有利于規范各主體的行為活動。

整個社會都參與到公共管理的活動中來，競爭是必不可少的，良性的競爭有利于提高各主體的服務質量和管理水平，也有利于向社會提供數量更多、質量更高的公共產品供大眾選擇，從而推動整個公共管理事業的不斷前進。

三、公共管理創新與經濟發展

新公共管理在適應社會經濟發展的基礎上不斷創新和開拓，同時又為社會經濟發展創造著良好的經濟制度環境。面對我國現階段公共管理領域出現的問題，改革和創新勢在必行。成功的改革必然有利于政府職能的優化、結構的精簡、財政支出的合理化，也有利于整個社會資源的優化配置。從而導致社會主義市場經濟的健康發展。長此下去，公共管理的創新必將與社會經濟發展形成良好的互動和循環。

參考文獻：

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3．汪玉凱．公共管理趨向社會化．管理科學，1999，（6）．

基金項目： 本文受國家自然科學基金資助（基金號：7037104）。

作者簡介：葉勇，西南交通大學經濟管理學院博士生；黃雷，西南交通大學經濟管理學院碩士生。

收稿日期：2004-03-14。