揭開澳大利亞汽車工業發展的傷疤

由于經濟民族主義，以及認為汽車工業反映了工業新技術最高水平的觀點，使得許多國家在其經濟發展歷史的某個階段，都曾嘗試過在汽車工業生產上實現生產自足的計劃。澳大利亞實施汽車工業計劃的經驗教訓對那些正在運用或考慮運用相似政策的國家具有借鑒意義。

無論從生產過程還是產品本身來看，全球的汽車工業都是一個技術密集型產業。它以規模經濟和零部件生產的高度專門化為特征。由于這些原因，全球汽車工業日益國際化，不同型號的汽車零件在許多國家生產，而裝配則集中于規模較大的國內市場或是那些作為地區出口基地的國家。而與此同時，消費者要求以富有競爭力的價格購買到款式多樣的汽車。因此，即使在美國、歐盟這樣最大的市場上，進口車也占據了汽車供應總量的相當大的份額。

然而，由于經濟民族主義，以及認為汽車工業反映了工業新技術最高水平的觀點，使得許多國家在其經濟發展歷史的某個階段，都曾嘗試過在汽車工業生產上實現完全或基本生產自足。為了實現這一目標，他們努力說服跨國汽車公司在當地建立生產企業，減少汽車進口。最普遍的做法是，對進口實行數量限制，同時提供機會讓跨國汽車制造商在當地建立工廠。但條件是，這些工廠不再僅是裝配進口汽車零件進行散件組裝（CKD），而是在使用國產零部件方面確定具體的“當地含量”水平。

各國經驗表明，這種與貿易有關的投資措施不僅給消費者、 政府財政預算和整個經濟帶來了高昂的成本，而且總體而言，阻礙了本土科技能力的提高。

代價高昂，澳大利亞汽車行業先關后放

澳大利亞在20世紀30年代中期，開始實施建立汽車制造業的政策。當時政府加強了保護措施來對抗進口的競爭，并且向美國通用汽車公司提供補貼，吸引其生產本地車，即Holden車。由于當地含量政策和獲得了優惠貸款，而且更關鍵的是，由于澳大利亞對其汽車實行進口許可證，直到1960年，Holden 車以及不列顛汽車公司和福特公司在汽車生產中大量使用澳大利亞生產的零件。1960年，進口許可證制被廢除，來自進口汽車的競爭開始威脅到汽車制造商的市場份額和利潤。在制造商施加的強大壓力下，1965年澳大利亞開始實施新的政策，該政策在以后的20年里大大提高了支持汽車工業的幅度和科學性。

政策的核心是“機動車制造計劃”。根據該計劃，如果當地汽車生產商的汽車符合當地含量的要求，在進口零部件時可以享受關稅減免。在一開始，這一計劃對小規模生產商所要求的當地含量水平是低于大規模生產商的，結果阻礙了大規模生產，導致汽車型號激增，并使供應商的零部件生產分散化。1975年澳大利亞采取了當地含量為85%的單一標準。

盡管澳大利亞對零部件進口減免了關稅，但是，汽車整車的進口關稅水平并不足以使所有國內生產廠商獲利。1966年澳大利亞汽車的關稅從35%增至45%。到了1975年，汽車工業說服了政府，45%的關稅仍然是不夠的，進而采取了對進口汽車的數量限制，將進口車所占市場份額控制在市場的20%以內。雖然這些進口限制措施本應是臨時性的，但實際上卻整整延續了13年，直到1988年4月才取消。在進口控制作為主要的保護工具情況下，1978年進口汽車的關稅還是再一次增至57.5%。

1982年，澳開始實行“出口促進”計劃，根據該計劃，出口汽車和零部件的廠商可以獲得信用貸款，并可以減少當地含量，低于本應實行的85%的水平，還進一步降低了在進口零件時的關稅。這項措施的目的是在一定程度上扭轉澳國在世界汽車工業日益受到孤立的境地，但由于汽車工業依然受到進口許可制的保護，該計劃意味著對汽車工業附加值的有效保護進一步提高了。

到1985年，經過20年的本地化計劃和與之配套的關稅與非關稅措施，汽車工業成了澳大利亞受政府保護程度最高的工業。當時澳大利亞對制造業的平均有效保護率約為20%，并且20年來逐年降低，而汽車工業的名義保護率約為85%，（即當地生產的汽車出廠價格高于進口汽車免稅價格的85%），對當地汽車制造商的附加值的有效保護率則估計超過250%。對使用進口原件的本地制造商的名義保護率估計平均約為67%，附加值的有效保護率為162%。

零部件部門的利潤率遠遠高于澳大利亞其他制造業的總體水平，但就平均水平而言，生產/裝配部門的利潤率仍然很低，只有那些大型生產/裝配商能夠持續獲得可觀的利潤，可見高度保護政策導致高昂的生產成本而不是高利潤。主要原因是這種體制鼓勵市場分化，從而喪失了規模經濟。1985年，按當地含量計劃生產出的汽車大約有380000輛，但它是由5個公司下屬的8個制造商和裝配廠生產的，共有13種基本型號。多型號的小規模流水線生產給本地零部件供應商的生產造成了高昂成本。此外，對由于未達到當地化要求而受到的懲罰，意味著一些本可以從其它國家獲得零部件卻不得不以很高的成本在澳大利亞生產，因而賣給銷售商的價格也相應的非常高。

20年來，經濟學家們一直警告說，汽車工業政策可能會產生不良影響，在1980年代中期這種不良影響確實變得越來越明顯。1985年，澳大利亞政府最終開始逐漸停止對汽車工業的扶助，而采取了新的政策，包括：

■使用關稅配額來取代進口車數量限制，該限制到1992年終止。

■自1986年起，對參加當地含量計劃的小規模生產的企業的處罰。

■1989年，取消當地含量計劃，設備原件的進口關稅稅率與進口汽車關稅稅率持平。

■1988年，將進口汽車和零部件關稅從57.5%降低到45%，以后以2.5的百分點逐年遞減，直至降到2000年的15%。2005年還將降至10%。

■對改革而喪失工作的員工實行再培訓。

這次改革的結果是，汽車工業保護較之從前大大削弱了——雖然澳大利亞對汽車工業的保護仍遠遠高于其它工業的平均水平。1995年，澳對國內銷售的汽車生產的有效保護率為31% ，對國內銷售的汽車零部件生產的有效保護率為55%。汽車的基本型號由13種減少到5種。這些型號的汽車由4個工廠來生產。零部件工業生產也開始合理化，開支減少。汽車總產量僅比1985年減少了15%，國內汽車工業在國內市場的占有率從77%下降到了55%。與此同時，汽車與零部件的出口大幅增長，并在國內生產中占有重要份額。

澳大利亞為實現汽車生產自足而進行的嘗試使消費者和整個經濟付出高昂的代價。1995年，取消當地含量計劃和將關稅降至27.5%之后，澳工業委員會估計對汽車工業的保護相當于對每一輛汽車售后征稅3700澳元（約2960美元），以及汽車裝配和零部件部門雇傭的一個工人的成本為43000澳元（34400美元）。我們可以建立一個經濟學的一般均衡模型，如果模擬汽車關稅從27.5%降至5%，將使實際國民生產總值增長0.4%-1%。汽車工業過去的保護率遠遠高于27.5%，這一演算表明對汽車業實施的當地含量計劃和其它政策多年來使消費者和經濟承受了高昂的代價。

教訓深刻，澳大利亞痛定思痛

從澳大利亞昂貴的汽車工業保護經驗中可以汲取許多教訓：

限制汽車進口以及通過當地含量計劃強制實現汽車生產自足，會導致汽車型號增多，從而造成市場結構的分化。而且，大多數型號產量很低，所有本地生產和組裝的汽車規模毫無例外地遠遠低于經濟規模，尤其是在發動機，變速器和儀表盤的制造方面最為突出。

在產量很低的情況下，隨著當地含量要求的上升，為遵循這一規定而必須在本地生產的零部件的成本上也隨之上升。豐田公司提供了對分別在澳大利亞和日本生產各類相同零部件的成本進行比較的證據，說明澳大利亞的成本比日本高約有50%到500%。這些成本最終計入車的成本中，體現在汽車的銷售價格上。

當地含量政策是強烈地反競爭的。由于當地含量的要求，許多零部件供應商壟斷市場，其市場影響力只有在汽車組裝商有足夠的生產能力時候才會受到制約。此外，澳大利亞還有另外一個汽車零部件制造計劃。根據這一計劃，獨立制造商生產的零部件只要符合最低當地含量，即85%，參與該計劃汽車生產商在使用時，就應被認為是達到100%的當地含量，而同時，由汽車生產商生產的相同零部件卻遵守一般的當地含量的要求，是85%就是85%。這種方法促成了國內汽車工業的卡特爾化。

當地含量要求和如何將其具體運用于具體公司，對于汽車公司的獲利和生存至關重要，因此努力對這一政策的實施施加影響，就成為各汽車公司的主要任務。

澳大利亞在不計保護成本的情況下對進口汽車實施了長達10年的配額限制，以保證國內產業占有80%的市場份額。進口配額限制范圍包括散件和半散件。配額的分配非常復雜，一開始，澳大利亞主要根據配額實施前的進口實績進行分配，但同時又有很多的例外。后來實行配額拍賣，但是拍賣規則十分復雜，又成為了企業游說的焦點。

與計劃的初衷相反，它并沒有促進而是阻礙了汽車工業的技術變革。本地生產商不斷抱怨，當地含量規定帶來的高昂成本使得他們無法在本地生產中引進新部件和生產技術。他們不斷為允許采用更低的當地含量而進行游說，同時要求對進口整車實行更為嚴格的限制。只有在1985年開始扭轉該政策，特別是1989年取消當地含量計劃后，澳大利亞的汽車工業才開始追趕上世界其它地方的競爭者。

實施當地含量計劃，未能增加反而降低了總體就業率。1996年整個汽車和汽車零部件生產業的就業人員為70300人，在汽車零售、修理和銷售汽車、更換零件和輪胎行業的全體就業人員為295800人，是前者的4倍之多。其它國家的私人汽車擁有與價格的需求彈性約為-0.7到-0.6，澳大利亞市場估計約為0.5。我們可以作出一個推斷，在推行當地化政策一段時期后，汽車銷售，修理等工業的就業人員將因保護加強而減少，汽車價格上漲幅度將超過對汽車領域就業增長的估計。

“出口促進”政策增加而不是減少該體制的成本。出口企業獲得出口信貸，降低了當地含量，但是這些企業由于當地含量要求減少所帶來的利潤是非常高的比進口零部件的成本高出5倍之多，這樣使得企業可能用遠遠低于生產成本的價格出口，造成了原有的支持計劃更加復雜，成本更高，因為這種出口需要持續的高額補貼。

不論是對于政府機構，還是汽車零部件生產商，這種計劃的交易成本都非常高。界定和管理當地含量要求，使得政府部門需要參與該行業大量的微觀管理，這些管理相當耗費時間和資源。例如，需要檢查各生產商的詳細成本和銷售記錄，經常調整計劃以適應低產量生產商和新生產商等等。在實行當地含量計劃的過程中，受政策影響的汽車生產商、零部件生產商、工會和眾多其它利益團體之間的沖突從未停止過。在持續不斷的壓力下，1965年后的相當長的時間里，政府沒能就當地含量規則本身或關稅支持政策作出重大改變。回顧歷史，大量的資源尤其是私營部門的資源浪費了，它們首先被浪費在創建和發展這種經濟成本高昂的計劃，然后又花費資源采取措施使政府能以政治上接受和行政上可操作的方式停止該計劃的實施。

最后，一旦當地含量計劃成為長期的政策，汽車生產商，零部件供應商，工會和其它組織逐漸對其產生依賴性，再想撤消該計劃就變得非常困難。正如上面提到的，在1960年代時，經濟學家就對當地含量計劃提出批評。但是，該體制已經產生出自身的動力，保護性越來越強，成本越來越高。1985年澳大利亞最終調整了政策方向，并開始降低保護，但卻花費了整整13年的努力才降到現在比較低的保護水平，而即使在2001年，澳汽車工業的保護程度仍然遠遠高于其它工業。

汽車工業為什么能夠在如此長的歷史時期享受特殊待遇，得到持續的政策支持呢？原因是多方面：

■大眾要求對那些知名度高的消費品實行較高的國產含量。

■當地含量計劃導致保護主義，并缺乏透明度。

■負責管理該政策的政府官員由于因擁有既得利益而延長當地含量制度。

■國內商人與其聯盟的跨國大公司的游說。它們在當地含量計劃的保護下突破了在澳大利亞的圍墻。這些跨國公司憑借其豐富的資源對澳的兩個主要政黨在聯邦和州兩個層面上施加影響。自上個世紀30年代就開始受當地含量計劃好處的通用汽車公司在這方面起了關鍵作用。

■汽車工業有工會組織和富有影響力的勞工隊伍。

■汽車制造業多數的投資和就業都集中在一定的地區，如墨爾本和它附近的Geelong 城，以及Adelaide 的市郊。即使到了1996年，在那些主要的汽車工業所在地城市像Victorian和南澳大利亞州政府依然進行強烈的游說活動，反對進一步削弱保護政策。與此相反，消費者的利益和整個國家可在更低的汽車價格和更有效的工業中獲得的利益，卻因此被沖淡，而且很難被動員起來。

所有這些使當地含量計劃及其配套政策具有持久力的政治經濟學原因，對于那些準備重蹈澳大利亞覆轍的國家具有重要借鑒意義。

前車之鑒，發展中國家不應重蹈覆轍

許多發展中國家現行的本地化要求與澳大利亞從前的政策具有明顯的相似性。許多國家因汽車市場過小而無法實現規模經濟。例如，印度現在的汽車市場規模幾乎與澳大利亞相當：1996—1997年，印度汽車年產量為411000輛而澳大利亞1996年產量為490000輛。工業分散而帶來的高成本更為突出，因為印度國內生產的汽車型號為20種，而澳大利亞相比之下只有5種。印度的當地含量制度需要相當大程度的政府干預，這種干預措施既繁瑣又復雜，具有特殊性而且非常不透明。

澳大利亞汽車工業的當地含量政策造成的高昂成本和對經濟造成的破壞表明，現在WTO中的許多發展中國家努力使“與貿易有關的投資措施”（TRIMs）合法化或無限擴展TRIMs的努力，并不符合其自身的經濟利益。

澳大利亞的教訓還表明，民族主義者和保護主義者本能的力量會起到推波助瀾的作用，而這些政策所產生根深蒂固的既得利益將導致反對撤銷該政策。現在，在澳大利亞有一種現象日益明顯:由于關稅保護透明和相對簡單，以及可在相當程度上避免游說和行政各行其事，因而比TRIMs更受歡迎，它更有利于以經濟有效的方式提高發展中國家汽車工業經濟效率的提高。