關于《安全生產法》有關問題及其完善的思考

《安全生產法》正式實施至今已經兩年了。兩年來，各級各部門通過加強宣傳、舉辦培訓、組織檢查、強化執法等，有力地促進了《安全生產法》的貫徹實施。《安全生產法》的貫徹實施，對于各級政府全面加強對安全生產工作的領導、促進安全生產法制建、依法落實政府及相關部門、生產經營單位的安全生產法定職責、加大安全生產監督管理力度、規范生產經營單位安全生產行為、提高全民安全生產意識，從而保障我國國民經濟持續、快速、健康發展和社會和諧、穩定發揮了重要的作用。但不可否認的是，《安全生產法》所確立的一些基本法律制度和各項規定在不少地方、部門、生產經營單位并沒有得到真正有效的落實。《安全生產法》所特有的權威性、強制性及作用領域的全面性并沒有得到應有的體現，其貫徹實施的總體成效也還不盡如人意。造成這一狀況的原因，除了安全生產監管體制、機制不盡完善，安全生產法制建設不盡配套，安全生產執法環境仍然較差，全社會安全生產法制意識仍較為淡薄，安全監管隊伍人員素質還太不適應執法要求外，《安全生產法》本身存在的一些不足和內在缺陷也是其中重要的原因。因此，有必要對《安全生產法》存在的不足和內在缺陷進行深入的研究和客觀的分析，為將來進行《安全生產法》的修改與完善做好必要的前期準備工作。

從實施兩年來的情況看，《安全生產法》自身存在的不足和內在缺陷是多方面的，既涉及安全生產工作的總體定位問題、安全生產理念問題、體制機制問題，也涉及相關主體安全生產違法行為責任設定問題、安全生產行政處罰的力度程序問題、法律法規的配套問題、相關法律范疇的基本內涵及外延的確定問題等等。結合近年來安全生產理論的發展和安全生產工作實踐，就《安全生產法》的修改、完善可能會涉及與考慮的問題及相關建議歸納為以下方面：

1、關于安全生產工作的定位及地位問題 安全生產工作的定位及地位問題，不僅僅是一個重要的純理論問題，而是一個關系到安全生產工作能否真正擺上各級政府、有關部門的重要議事日程并得到有效落實的實踐問題。在我國現有的體制下，如果某一項工作無法擺上各級政府及相關部門主要領導的重要議事日程，這一工作就很難得以真正的重視，而這一問題并不是僅靠某幾個領導講講話或有關方面發發文件就可以解決的，從長遠、根本的方面來說，必須將一些事關大局、全局以及重要的工作通過法律的形式確立其地位，使之成為各級政府及有關部門、單位的法定職責及義務。總體上看，關于安全生產工作的定位及地位問題在理論上已研究得較深較透，有關領導的講話或有關方面的文件也將安全生產提到了較高的地位，如目前對安全生產工作定位或地位提法用得比較多的有“安全生產事關改革、發展、穩定的大局，安全生產是發展的條件、改革的基礎、穩定的保障”、“全生產工作關系國民經濟持續快速健康發展和社會穩定大局”、“安全生產責任重于泰山”、“安全第一”、“安全為天”等等，但這些理論上及有關領關、有關文件對安全生產工作地位、重要性的表述、論述并沒有相應地轉化和體現在《安全生產法》之中。《安全生產法》第八條規定：“國務院和地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責……”，這一條實際上并不是對安全生產工作的定位，在實踐中還有可能會讓一些人誤解為安全生產工作就是安全生產工作部門的事情，這也是當前我國一些地方安全生產工作時緊時松、忽冷忽熱、長期得不到真正重視的深層次根源之一。因此，對《安全生產法》的修改、完善，首先應將安全生產工作在全局中的地位、定位加以確立。《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》則較為全面、準確地表述和概括安全生產工作的地位，指出“安全生產關系人民群眾的生命財產安全，關系改革發展和社會穩定大局”，“做好安全生產工作是全面建設小康社會、統籌經濟社會全面發展的重要內容，是實施可持續發展戰略的組成部分，是政府履行社會管理和市場監管職能的基本任務，是企業生存發展的基本要求”。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，在“堅持把發展作為黨執政興國的第一要務，不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力”這一部分中明確要求“重視計劃生育、節約資源、保護環境和安全生產”等等。這些都充分表明，抓好安全生產工作既是加快發展、保持穩定的基本條件，也是加快發展、保持穩定的重要內容，更是全面加強黨的執政能力建設的題中應有之義。建議在進行《安全生產法》的修改時能參照《人口與計劃生育法》、《環境保護法》和《節約能源法》等的有關表述，將安全生產工作在全局中的地位及強化這一地位的有關內容融入《安全生產法》之中。一是將安全生產納入基本國策之列，使安全生產與計劃生育、節約資源及保護環境具有同等重要的地位；二是增加\"制定安全生產規劃，并將其納入國民經濟和社會發展計劃\"的內容，以提高安全生產工作的計劃性和主動性；三是明確國家要制定有利安全生產工作的各項政策，保證安全生產工作必備的條件，推動安全生產工作的順利開展，確保安全生產工作和經濟發展、社會穩定的要求相適應、相協調、相促進。

2、關于“以人為本”理念的確立問題 是否確立和堅持“以人為本”，不是一個可有可無或無關宏旨的形式與口號問題，而是一個關系整個安全生產工作根本方向、指導思想、方針政策、總體導向是否正確的大問題，關系到人的生命安全與健康在安全生產工作中是否處于第一及核心地位的問題。《安全生產法》第三條規定“安全生產管理，堅持安全第一，預防為主的方針”，沒有將“以人為本”的方針納入其中，應是有其特定和內在原因的。先撇開這一問題不說，僅這就從《安全生產法》第三條的規定來看，本身也存在不盡準確和完善的地方，該條將安全生產僅僅圈定在“安全生產管理”，而“安全生產管理”的范圍顯然要比“安全生產”的范圍小。此外，在黨的十六屆三中全會之后出臺的《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》也還沒有將“以人為本”：寫入其中，不能不說是一個令人遺憾的問題。因此，建議在以后對《安全生產法》進行修改、完善時，應將“以人為本”這一理念的內容以法的形式加以確立，這主要是考慮以下幾個因素：一是“以人為本”方針的確立，符合黨的宗旨、符合“三個代表”重要思想的要求，有利于不斷鞏固和擴大黨的執政基礎。《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》指出“搞好安全生產工作，切實保障人民群眾的人生財產安全，體現了最廣大人民群眾的根本利益，反映了先進生產力的發展要求和先進文化的前進方向”。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》強調“必須堅持立黨為公，執政為民”，“要牢記全心全意為人民服務的根本宗旨”，“實施好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益”。堅持“以人為本”，強化安全生產工作，有效地保障人民群眾的生命安全、身體健康，既是各級政府也應是各級黨委抓好安全生產工作的出發點和歸宿點。二是確立和堅持“以人為本”，是堅持和落實科學發展觀的客觀要求。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》也將“堅持以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，更好地推動經濟社會發展”作為“不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力”的重要內容。堅持“以人為本”，搞好安全生產工作是落實科學發展觀的具體行動，也是統籌經濟社會發展的重要內容。三是確立與堅持“以人為本”是加強安全工作、減少事故、降低各類事故死亡人數、充分體現黨和政府保障人權，關懷、重視和保護人的生命與健康的客觀需要。盡管我國的安全生產形勢正逐步趨于好轉，但事故多發、各類事故傷亡人數眾多、經濟損失巨大的問題仍非常突出，如1990-2002年全國各類事故死亡人數年均上升6.28％，2003年各類事故的死亡人數雖比2002年有所下降，仍達13.6萬多人，傷殘70多萬人，每個月平均死亡1.13萬人以上，平均每天死亡370多人，平均每4分鐘死一人。此外，我國實際接觸有害作業人數、職業病患者人數、死亡人數和新發病例均為世界最高，每年約70萬人患各種職業病，其中報告病例1.3萬多人，塵肺病、急性和慢性職業中毒等一些工業發達國家已基本解決的傳統性職業危害，在我國仍很嚴重，如塵肺病患者每年增加1.2萬例，到2003年底全國累計塵肺病患者58萬多例，已死13.9萬多人。四是我國不少生產經營單位的從業人員、社會公眾由于不具備安全生產起碼和必備的常識、技能而導致事故發生或事故擴大、死亡增加的情況不勝枚舉，因此，黨的十六屆三中全會提出的“人的全面發展”應包括人的安全生產意識的強化、安全基本知識和必要技能的教育及安全素質的提高，確立和堅持“以人為本”是加強安全生產宣傳教育，提高全社會安全意識和安全素質，從而促進人的全面發展的必然要求。

3、關于對人的效力及調整對象的問題 《安全生產法》作為調整和解決安全生產工作中存在的最基本、最一般和最普遍問題的綜合性法律，其規定應能解決或基本解決安全生產工作中的一些普遍性、共同性問題，因此它對何人有效及調整適用的對象、范圍應是比較清晰和明確的。由于安全生產所涉及的對象極為多樣和復雜，情況千差萬別，加之安全生產這一范疇的內涵及外延也難以十分準確地界定，必然會給《安全生產法》的起草及實施帶來一些原來沒辦法估計到的困難和問題。《安全生產法》第二條規定“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法……”，也就是說，《安全生產法》對人的效力即適用的主體范圍是生產經營單位，所調整的對象是生產經營單位在生產經營領域及活動中的安全生產。從字面上看規定很清楚，但這一規定在實際的工作中則可能遇到以下三個方面的問題：一是生產經營單位包括哪些不太清晰和明確。在《安全生產法》的有關釋義、讀本中，大部分認為生產經營單位包括一切從事生產經營活動的國有、集體性質的企事業單位、股份制企業、三資企業、合伙企業、個人獨資企業等等，即不管其經濟性質如何，規模大小，只要是從事生產經營活動的單位即應為生產經營單位，但這些釋義并不是司法解釋，在實際工作中不能作為依據。如學校、科研院所等部分從事生產經營活動的單位是否應列為生產經營單位，一些無營業執照的單位是否也屬于《安全生產法》中所指的“生產經營單位”，各方面的理解并不一致，如對無證礦山發生的事故應以《礦產資源法》還是《安全生產法》進行調整，有關方面一直存有爭議。特別是在調查處理生產安全事故涉及對有關部門的責任分析與認定時，爭議更為突出，有的部門將分析的重點放在“無證”，認為“無證”開采屬盜采國家資源，應由礦產資源監管部門對無證礦山給予責令停止開采并進行相應的處罰，情節嚴重的由司法部門追究直接責任人的刑事責任，而有的部門則認為，礦產資源監管部門沒有安全生產監管職責，安全生產部門應也對非法礦山的安全生產進行監管并負責相應的責任等等。二是對生產經營活動這一范疇界定問題。《安全生產法》的有關宣傳材料認為，生產經營活動是個廣義的概念，既包括資源的開采活動，各種產品的加工制造和制作，也包括各類工程建設和商業、娛樂、飲食服務業等的經營活動。問題在于，生產經營活動及與生產經營活動本身有關的活動外延非常廣，幾乎所有的活動可以稱為或能套上“生產經營活動”的范圍，由此會導致安全生產工作部門監管工作職責范圍的擴大化甚至是無限化。三是關于安全生產的范圍問題。生產安全和公共安全是既有聯系又有區別的兩個范疇，生產安全應是指生產經營單位在生產經營活動中的安全問題，一些意外事故、自然災害事故、社會治安事件明顯不屬于生產安全的范疇，但在實際工作中，這幾種事故或事件都可能導致人身傷亡，而要在很短的時間內準確界定和判斷生產安全與意外事故的區別仍有一定的困難，由此導致不少地方將一些意外事故或公共安全甚至治安事件都列為生產安全事故，這一方面造成了部門之間職責的混亂和職能的錯位，另一方面也給全社會造成了一種“事故越來越多、安全生產形勢越來越差、安全生產監管部門工作沒有成效”的錯覺。因此，在今后進行《安全生產法》的修改、完善時，應對生產經營單位、生產經營活動及生產安全等一些基本范疇的內涵、外延加以明確，使《安全生產法》的調整范圍真正合理地限定在生產經營領域內的生產安全問題而不是擴大到所有涉及安全問題的領域。

4、關于鄉鎮一級政府安全生產工作機構及其工作人員法律地位的問題 鄉鎮是安全生產任務最重、工作最雜、責任也最大的一個環節與層次。從我國近年來發生的各類事故情況看，鄉鎮及以下發生的事故起數約占全部事故起數的70%左右，在安全生產實行“屬地監管”的情況下，抓好鄉鎮這一層次的安全生產工作是抓好基層、打好基礎的重要保證，也是安全生產形勢實現根本好轉的重要基礎。《安全生產法》中在兩處提到與鄉鎮這一級政府有關的要求，第八條規定“國務院和地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責”，第十條規定“各級人民政府及其有關部門應當采取多種形式，加強對有關安全生產的法律、法規和安全生產知識的宣傳，提高職工的安全生產意識”，這兩條中的“地方各級人民政府”實際上均包含了\"鄉鎮政府\"。而在《安全生產法》的其他條款所提的則是“縣級以上地方各級人民政府及其有關部門”等，若依照這兩個方面的規定，鄉鎮在安全生產工作中的任務似乎并不太重，實際的情況是，鄉鎮一級承擔了大量安全生產監督及管理工作，但卻沒有相應的職權或者說承擔這些工作的法律依據不盡明確和具體，在安全生產工作中存在著幾個比較突出的難題：一是大部分的鄉鎮政府沒有專門的安全生產工作機構，抓安全生產工作的力量嚴重不足；二是有些鄉鎮雖設立了安辦等工作機構，但其人員是否屬“安全生產監督檢查人員”不明確，開展工作的職權有限。目前《安全生產法》對鄉鎮這一級政府安全生產工作人員的身份及他們進行安全生產監督檢查的職權沒有作出規定或授權有關方面作出規定，按《安全生產法》第五十八條規定“安全生產監督檢查人員執行監督檢查任務時，必須出示有效的監督執法證件……”，這所指的“有效的監督執法證件”顯然不是“工作證”，而應是指有關政府或部門頒發的“行政執法證”或“安全監察員證”等。鄉鎮安辦并不是安全生產執法機構或是縣級以上安全生產執法機關的派出機構，其工作人員不具備執法的資格，嚴格地說，鄉鎮安辦的工作人員到有關生產經營單位進行安全生產的監督檢查也是面臨相當困難的，他們只能配合、協助縣級安全生產工作機構的人員開展工作。鑒于安全生產工作的特點以及我國縣級現有的安全生產監管機構力量情況，應將鄉鎮一級安全生產機構設置、力量配置及職權設定作為我們加強安全生產監督管理工作的重要方面加以考慮。因此，在今后進行《安全生產法》的修改完善時，建議參照公安、工商、稅務等部門在鄉鎮一級設立相應派出機構的做法，明確縣級安全生產監督管理機構可以在鄉鎮設立派出機構，或縣級安全生產監督管理機構可以在符合法律規定的情況下向鄉鎮安全生產工作機構進行授權，或者明確鄉鎮一級安全生產工作機構的人員經必要的培訓并考核合格后，納入安全生產監察員隊伍的管理范圍，發給可以從事安全生產監督檢查的相應的證件。

5、關于安全生產綜合監管部門的定位及職責問題 對負責安全生產綜合監督管理工作部門的定位及職責設定是整個安全生產監管體制運行基本框架的重要一環。《安全生產法》第九條、第二十三條、第三十三條、第七十六條及第九十四條五個地方對安全生產監督管理部門的有關職責作了規定，如第九條規定“國務院負責安全生產監督管理的部門依照本法，對全國安全生產工作實施綜合監督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產監督管理的部門依照本法，對本行政區域安全生產工作實施綜合監督管理……”，這是對安全生產監督管理部門地位及其職責定位所作的規定，除了上述條款外，其他的條款均用“負有安全生產監管職責的部門”這一提法，這在實際工作中產生了以下幾個方面的問題：一是安全生產監督管理部門雖然負責安全生產綜合監督管理，但綜合監督管理管什么、怎么管不明確，導致綜合監管工作難以正常、有效地開展，對安全生產監督管理部門的職責范圍難以作出準確的界定，對其工作成效也難以作出客觀公正的評價，在全國一些地方，出現安全生產監督管理部門與其他負責某一領域或行業安全監督管理的專項監管部門“爭權奪利”、矛盾重重、關系緊張的問題，在有些地方，安全生產監督管理部門成為一切“安全”問題的最后“兜底”和“責任”部門等。二是目前的安全生產工作格局與安全生產監督管理部門的綜合監管地位的關系還有待進一步研究和理順。《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》提出要努力構建“政府統一領導，部門依法監管，企業全面負責，群眾參與監督，全社會廣泛支持”的安全生產格局。在這一格局中，負責安全生產綜合監督管理工作的安全生產監督管理部門和其他負有某一領域或行業安全生產監管職責的專項監管部門顯然同處“部門依法監管”這一層次，由此加大了安全生產監督管理部門行使綜合監管工作的難度。三是由于安全生產監督管理部門同時又承擔礦山、危險化學品及部門沒有主管部門的工礦商貿企業的直接監管，并承擔著與之相應的行政監管責任，這種“直接監管”實際上更多地帶有一種原來主管部門色彩的安全生產工作行業管理，屬于“運動員”的職責，這種既是“運動員”又是“裁判員”的狀況，也導致相當部分負有某一領域或行業安全生產監管職責的專項監管部門認為安全生產監督管理部門不應再承擔“綜合監管”的職能。因此，安全生產綜合監管工作迫切需要有更為明確的規定作為其基本的法律依據，建議在進行《安全生產法》的修改、完善時充分考慮這一問題，可以參照《礦山安全法》第三十三條、三十四條關于監督職責和管理職責的寫法，明確各級政府負責安全生產監督管理部門在安全生產工作中的“裁判員”地位，并對其基本的職責加以規定，主要有：一是在政府的統一領導下，對本行政區域內的安全生產工作進行統一部署、協調、檢查和監督；二是研究起草安全生產方面的綜合性法律、法規、規章或重要規范性文件，并監督檢查執行情況；三是依法行使國家安全生產監察職權，對其他負有安全生產監管職責部門的安全生產工作進行指導、協調、檢查與監督；四是對生產經營單位貫徹執行《安全生產法》等法律法規規定的安全生產各項保障制度的情況進行監督檢查；五是統籌安排安全生產宣傳教育，并監督檢查落實情況；六是綜合分析安全生產運行態勢，公布安全生產信息及重特大事故情況；七是按照有關規定牽頭組織事故調查處理；八是法律、法規規定的其他監督職責。

6、安全生產有關違法行為法律責任的設立及覆蓋范圍問題 責任明確、要求嚴格、處罰力度較大是《安全生產法》的幾個立法特點，《安全生產法》對政府及負有安全生產監督管理職責的部門、生產經營單位及其主要負責人、從業人員及安全生產中介服務機構等四個層次主體依法應當予以追究法律責任的四十種安全生產違法行為進行了明確，設定了相應的責任條款。總體上看覆蓋范圍較為全面，但在《安全生產法》的實施過程中，還有一些依法應予以追究法律責任的安全生產違法行為，由于沒有設定相應法律責任條款，難以對其進行相應的處罰或制裁，可能出現“有法難依”的狀況，最終導致安全生產“嚴不起來”。這幾類違法行為主要包括：一是政府及負有安全生產監督管理職責部門的負責人接到重大事故報告后不立即趕到事故現場的行為。《安全生產法》第七十二條規定“有關地方人民政府和負有安全生產監督管理職責的部門的負責人接到重大生產安全事故報告后，應當立即趕到現場，組織事故搶救。”但對沒有按規定趕到事故現場的，則沒有設定相應的責任條款，在《安全生產法》的修訂完善時應予設立，建議表述為：有關地方人民政府和負有安全生產監督管理職責的部門的負責人接到重大事故報告后不立即趕到現場的，依法給予行政處分，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。二是關于生產經營單位不及時、不如實報告生產安全事故的違法行為。《安全生產法》第九十一條第二款規定“生產經營單位主要負責人對生產安全事故隱瞞不報、謊報或者拖延不報的，依照前款規定處罰（即降職撤職，或十五日以下拘留，構成犯罪的依法追究其刑事責任等）”，如果屬于私有、個體的企業，由何人對其進行降職撤職？另外，十五日以下的拘留也顯得過輕，建議設定相應經濟處罰的內容。三是關于生產經營單位拒絕、阻撓負有安全生產監督管理職責的部門的監督檢查人員依法進行監督檢查的行為。《安全生產法》第五十七條規定“生產經營單位對負有安全生產監督管理職責的部門的監督檢查人員依法履行監督檢查職責，應當予以配合，不得拒絕、阻撓”，但對于拒絕、阻撓的，并未設立相應的責任條款，建議在進行《安全生產法》修改時將國家安監局《安全生產法行為行政處罰辦法》第三十八條相關的內容體現在其中或在《安全生產法》修訂中設立相應的責任條款，以體現和維護安全生產監督檢查活動的嚴肅性、權威性。四是關于生產經營單位生產、經營、儲存、使用危險物品的車間、商店、倉庫與員工宿舍在同一建筑內，或與員工宿舍的距離不符合安全要求的，及生產經營場所和員工宿舍未設立符合緊急疏散需要、標志明顯、保持暢通的出口，或封閉、堵塞生產經營場所或員工宿舍出口的行為，《安全生產法》第八十八條雖對相關的責任內容作了明確，但力度不夠，建議應增加在責令限期改正階段，給予一定數額的經濟處罰的內容，以對生產經營單位產生應有的觸動。

7、關于行政處罰的力度問題 在我國安全生產形勢仍比較嚴峻、各類事故多發、一些生產經營單位隱患大量存在，特別是一些非公小企業安全生產法制意識淡薄，安全生產違法行為比較普遍的情況下，適當加大對各種安全生產違法行為的處罰力度非常必要。《安全生產法》在其立法思路上曾針對我國安全生產中存在的突出問題設想突出“亂世用重典”，在設定安全生產違法行為的處罰種類及處罰力度上總體較大。但在具體的條款規定及操作程序上存在的一些不足，使得《安全生產法》在實施過程中并沒有能夠真正體現出其應有的力度和作用，讓人感到《安全生產法》不好用、無法用：一是有些行政處罰尤其是經濟處罰設定在企業發生事故之后，對生產經營單位及其主要負責人的責任約束偏小，起不到預防和防范的作用。如按照《安全生產法》第八十條規定“生產經營單位的決策機構、主要負責人、個人經營的投資人不依法保證安全生產所必須的資金投入，導致生產經營單位不具備安全生產條件的，導致發生生產安全事故，尚不夠成犯罪的，對生產經營單位主要負責人給予撤職處分，對個人經營的投資人處二萬以上二十萬以下的罰款。”按第八十一條規定，生產經營單位主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責的，導致事故發生，尚未構成刑事處罰的，給予撤職或處二萬以上二十萬以下的罰款等。應該說，這兩類安全生產違法行為性質是比較嚴重的，但沒出事故，還難以對其進行處罰。就是發生事故后也很難以對其處罰，特別是一些企業本來經濟實力就很弱，發生事故后除支付傷亡者的救助及支付有關賠償外，已處于破產邊緣，實際上也無力支付罰款。因此，類似的責任條款實際上起不到應有的威懾作用。二是有些責任條款的設定不可行，難以操作。如《安全生產法》第八十五條中對生產經營單位進行爆破、吊裝等危險作業未安排專門管理人員進行現場安全管理的，要責令限期改正，逾期未改正的，責令停產停業整頓，可以并處二萬元以上十萬元以下的罰款，造成嚴重后果，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。但爆破及吊裝等危險作業持續的時間較短，屬短暫性或間歇性作業，因管理不到位而發生事故往往在瞬間，責令其“限期改正”中的“限期”難以確定，加之這類作業導致的事故通常較大，因此對此類違法行為應嚴加處罰，建議對這方面的內容單設一項責任條款，可表述為“生產經營單位進行爆破、吊裝等危險作業，未安排專門管理人員進行現場安全管理的責令立即停止作業，并處二萬元以上十萬元以下的罰款，造成嚴重后果，構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任”。三是對安全生產違法行為可以直接進行經濟處罰的規定少。在《安全生產法》的有關法律責任條款中，負責安全生產監督管理的部門可以對有關中介機構或生產經營單位直接進行經濟處罰的規定只有第七十九條（對中介機構違法行為）、第八十四條（對未經批準擅自從事生產、經營、儲存危險品的違法行為）及第八十九條（對生產經營單位與從業人員訂立“生死合同”的違法行為的處罰），而對于大量的、嚴重的安全生產違法行為，只能是先責令限期整改，逾期未改的，責令停產停止整頓，并處一定數額的罰款等，在目前安全生產工作難度較大的情況下，這些規定使得《安全生產法》帶有一定的“中看不中用”和“馬后炮”的色彩。當生產經營單位一些安全生產違法行為可能帶來的收益遠遠大于其必須支付的成本，甚至只有收益沒有成本時，生產經營單位的安全生產違法行為是不可能自動停止的。對生產經營單位的安全生產違法行為處罰只是使其依法執行安全生產各項保障制度、依法規范自身安全生產行為的一個手段，但如果這一手段的設定讓生產經營單位產生“高高舉起、輕輕放下”的感覺，《安全生產法》就可能是一部無法發揮作用、沒有權威性的法律。因此，應在今后《安全生產法》的修改、完善時，充分體現并強化一種這樣的思路：不僅要讓生產經營單位出不起事故、死不起人，也要讓生產經營單位出不起重大隱患。對生產經營單位的一些嚴重的違法行為應加大處罰的力度，在對有關責任條款的設立上，應適當將一些經濟處罰的順序提前到責令限期整改這一階段，即在發現生產經營單位一些較為嚴重的違法行為時，立即責令期限期整改，并同時處一定數額的罰款，真正讓生產經營單位及其主要負責人的每一次或每一個嚴重的安全生產違法行為所得到的收益等于或小于其必須支付的成本。

8、關于《安全生產法》實施的有關配套法規、規章的問題 《安全生產法》是調整我國安全生產工作所產生的安全生產法律關系的普遍性規范和主體法，涉及的領域廣、部門多、內容豐富、利益相關者層次復雜，其實施需要眾多可行的配套規定。但《安全生產法》實施兩年來，除了國家安全生產監督管理局出臺的《安全生產違法行為行政處罰辦法》外，《安全生產法》基本上仍處于“孤法”狀態，在實施上舉步維艱。一是對《安全生法》中一些基本的范疇內涵及外延不明確，沒有準確的司法解釋，如生產經營單位、生產經營單位主要負責人、特種作業人員、重大生產安全事故等，特別是關于事故的分類標準，目前采用的一次死亡10人以上為特大事故的標準是參照1994年度的《職業安全衛生術語（GB/T15326-94）中附錄A職工傷亡事故分類的規定執行的，但這與原勞動部1990年3月印發《特別重大事故調查程序規定》有關條文的解釋不太一致。二是《安全生產法》實施所需的配套法規、規章嚴重滯后，今年5月1日起實施的《道路交通安全法》國家同步實施《道路安全法實施辦法》，但到目前為止實施《安全生產法》所需的配套法規、規章都還遲遲沒有出臺，以致安全生產監督管理部門在進行安全生產監督檢查、處理隱患舉報及獎勵、重特大事故調查、事故應急救援、生產經營安全生產條件檢查、特種作業人員培訓考核等都缺少可以執行的明確依據，以致有些地方、有些部門認為安全生產工作沒有一些基本的規矩、規范，隨意性大，由此直接影響了對安監系統工作作風、隊伍形象及工作成效的評價。當然，由于安全生產并不是一個可以清楚地界定“邊界”的領域或行業，加上黨和國家在加大對重特大生產安全事故的責任責任追究力度后，對安全生產的綜合性、普遍性問題作出規范和規定，必然會牽涉眾多的部門、眾多的人員，各相關部門都會據理力爭，使之盡量對自己的部門較為有利，因此實施《安全生產法》一系列配套規定的出臺所需要的時間較長、難度也較大。有鑒于此，建議考及早考慮研究《安全生產法》的修改及完善問題，同時進行充分的調查研究，先就《安全生產法》中的有關范疇作出司法解釋，并制定《安全生產法》實施辦法，逐步研究出臺事故調查處理、事故應急求援、安全生產監督檢查、安全生產監察員管理、安全生產執法監督、事故隱患舉報獎勵、各類生產經營單位安全生產基本條件、安全生產培訓教育、特種作業人員培訓考核管理等相關的法規或部門規章。

9、關于安全生產執法隊伍建設及對從事安全生產監督管理工作人員的人身安全保障問題 安全生產監督管理部門依法行使國家安生產監管職能的目的和任務是監督檢查生產經營單位及有關部門貫徹落實國家安全生產方針政策、法律法規的情況，并依法對有關方面的安全生產違法行為進行查處，具有明顯的強制性、廣泛性，可能對相關主體的利益產生一定的影響，甚至會因為得罪一些人自身的人身安全可能受到傷害，因此需要強有力的安全生產監督管理力量作為基本的支撐條件，并需要法律對從事安全生產監督管理工作人員的人身安全給予應有的保障。但目前全國安全生產監督管理系統自身建設處于十分薄弱的狀況，國家安全生產監督管理局是副部級單位，全國各省市還有相當部分的安監機構是部門管理的二級單位，市（地）、縣（市、區）兩級安監機構人員不足、裝備差、經費缺的問題相當突出。由于國家對各級安全生產監督管理部門是否建立專門的執法隊伍沒有作出統一和明確的規定，一些比較重視安全生產工作的地方政府出于加強安全生產工作的需要，在安監機構設立了專門的安全生產執法隊伍，從各地的情況看，這此些執法隊伍規格不一、編制多樣、著裝的樣式、顏色不一，給人一種“七拼八湊”的或“雜牌軍”的感覺。針對這些問題，建議在進行《安全生產法》的修改、完善時，充分考慮各級安全生產監督管理部門的專門執法隊伍建設，或明確安全生產監督專門執法隊伍的建設問題由國家負責安全生產監督管理的部門會同有關部門研究提出意見，同時參照《人口與計劃生育法》第四條第二款規定的有關表述，明確各負有關安全生產監督管理職責的部門及其工作人員依法執行公務受法律保護，對于拒絕、阻礙負有安全生產監督管理職責部門依法進行安全生產監督檢查的有關人員，構成違反治安管理有關規定的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規定予以處罰等的相關內容。