深圳體改的有限創(chuàng)新

地方政府的行政機制創(chuàng)新還有賴于中央政府的制度供給

一個歷時3年并16易其稿的地方政府改革試點方案在深圳向公眾公布。3月22日，深圳市召開了深化行政管理體制改革的動員大會，這標(biāo)志著自1981年以來的深圳市第7次體制改革正式啟動。

長時間的反復(fù)醞釀顯示了此次改革的難度和妥協(xié)性。“這次改革有些問題并沒有完全解決。”深圳市政府一位不愿透露姓名的官員對《商務(wù)周刊》說。

2001年11月，深圳被中央編制辦公室確定為全國深化地方政府行政管理體制改革的5個試點城市之一，其改革的主導(dǎo)思想最初被概括為“行政三分”：決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開。但據(jù)深圳市政府有關(guān)官員透露，這一提法“現(xiàn)在已經(jīng)不提了”。其間，深圳曾醞釀將工商部門和質(zhì)檢部門合并，地稅系統(tǒng)和國稅系統(tǒng)合并，但因未得到中央批準(zhǔn)而放棄。

另外，據(jù)這位官員介紹，去年深圳曾研究過成立專門的公用事業(yè)監(jiān)管部門，以適應(yīng)公用事業(yè)民營化的趨勢，但這次改革也未涉及。

“深圳的做法是落實政府自身建設(shè)，還說不上是政治性的制度改革。”中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍對《商務(wù)周刊》說。

該方案擬將深圳市政府現(xiàn)有的45個局級機構(gòu)撤并為35個，市政府辦公廳和組成部門22個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)12個。其特點一是加強了宏觀調(diào)節(jié)、削弱管制性政府部門，如分設(shè)國土資源與房產(chǎn)管理局和規(guī)劃局；二是加強市場監(jiān)管，獨立設(shè)置安全生產(chǎn)監(jiān)督局，將國有資產(chǎn)管理辦公室改為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，新設(shè)知識產(chǎn)權(quán)部門，同時，清理和規(guī)范現(xiàn)有執(zhí)法機構(gòu)，不再設(shè)立行政執(zhí)法隊伍；三是完善公共服務(wù)功能，設(shè)立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署。此外，在內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整和協(xié)調(diào)機制方面也做出多項規(guī)定。

深圳市市長李鴻忠在動員大會上強調(diào)，此次改革不是簡單的機構(gòu)撤并和政府公務(wù)人員配備的調(diào)整，“其核心是要在實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變方面邁出更大的步子”，即圍繞轉(zhuǎn)變職能、完善功能、提高效能，實現(xiàn)建設(shè)一個負(fù)責(zé)任、有權(quán)威、高效廉潔的服務(wù)型政府的目標(biāo)，試圖以此努力來解決政府職能“缺位”、“錯位”、“越位”的問題。

具體編制此方案的深圳市編辦負(fù)責(zé)人則反復(fù)強調(diào)：“這次改革并不是‘行政三分’，但決策、執(zhí)行、監(jiān)督都糅合在方案里面。”

決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力的有限分開，被認(rèn)為有利于部門之間關(guān)系的規(guī)范化和制度化。武漢大學(xué)法學(xué)院教授葉必豐認(rèn)為，中國的行政體制和世界大多數(shù)國家一樣，一直是“行政中心主義”，行政權(quán)過于集中，監(jiān)督的加強并未與行政權(quán)力的擴張成正比，權(quán)力的內(nèi)部自律機制也相對較弱。深圳政改的規(guī)劃者希望，通過內(nèi)部機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力的分工，在不改變?nèi)舜蟆⑺痉ǖ牡匚缓凸δ艿日慰蚣芟拢瑢で笮姓?nèi)部的制約機制，以約束強大的行政權(quán)，由此達到監(jiān)督和約束的效果。

“權(quán)力分工主要并不是為了更好合作，而是為了更好地讓它沖突和調(diào)和，互相制約。”毛壽龍說。在他看來，中國行政體制改革一個新的動向是，中央政府給地方政府以創(chuàng)新的空間，前者負(fù)有指導(dǎo)、建議和批準(zhǔn)的權(quán)力，使得地方政府可以根據(jù)本地實際發(fā)展需求進行制度創(chuàng)新，各地方政府之間通過互相學(xué)習(xí)達到提高行政水平的目的。

對于中國的制度特區(qū)深圳來說，機制創(chuàng)新的愿望更迫切些。對深圳的特區(qū)地位和發(fā)展現(xiàn)狀的反思在2003年達到高潮，其標(biāo)志就是一篇著名的網(wǎng)文《深圳，你被誰拋棄》。這種反思“被拋棄”的心態(tài)，也映射出了深圳近幾年邊緣化的政治和經(jīng)濟角色。該文中寫道：“深圳的問題還是政治體制問題，靠特殊政策可以興旺一時，但繁榮的基礎(chǔ)極其脆弱，我們幻想每位書記市長都是精明強干的、幻想公務(wù)員都是具備‘深圳精神’的，但幻想代替不了現(xiàn)實。沒有制度化，效率和廉潔只能是幻想。”

在此次深化行政管理體制改革試點方案出臺前后，深圳還曾傳出消息，擬實行公務(wù)員退休金的高薪養(yǎng)廉制度和干部辭職制度。但這兩個學(xué)自國外和香港的制度都遭到了一些批評。毛壽龍說：“獎勵和懲罰在公共管理過程中是邊際狀態(tài)，高薪養(yǎng)廉莫不如以直代廉。”他認(rèn)為，對政府公務(wù)員的考核主要是德能勤技四方面，單獨給“廉”的標(biāo)準(zhǔn)制定100萬元退休金的獎勵政策是不公平的。而且實施獎勵的過程，仍有可能是一個腐敗的過程。“關(guān)鍵還是應(yīng)該以制度約束為核心。”毛壽龍強調(diào)。

對于此前呼聲很高的干部引咎辭職的問責(zé)制，一些政治學(xué)者認(rèn)為，提法雖好，卻缺乏開放性的制度安排，他們擔(dān)心在各級官員沒有明確的權(quán)力和義務(wù)說明的情況下，引咎辭職只是讓有過錯的官員承擔(dān)了道義上的責(zé)任。

“不能以辭職的形式把所有責(zé)任都一筆勾銷了。”毛壽龍說，“而且問責(zé)制很可能成為政治斗爭工具。”

一般而言，改革總是從最容易之處下手，或者是體制邊緣，或者是觸動利益較小的環(huán)節(jié)。但政府和學(xué)者們都認(rèn)識到，中國的改革已經(jīng)到了攻堅階段。葉必豐指出，如果說改革初期由于放權(quán)的緣故，地方政府的制度創(chuàng)新行為占據(jù)重要地位，那么隨著改革的全局化和日益深入，地方政府面臨的制度創(chuàng)新成本和風(fēng)險就越來越大。“此時，改革的深化對高層的制度供給需求就會增加。”葉必豐在肯定深圳等地方政府的有益探索的同時，也對中央政府提出了希望：“中央政府將面臨越來越大的制度創(chuàng)新壓力，綜合性、整體性、體制性的問題必須由中央政府出來承擔(dān)制度創(chuàng)新的角色。”