地方政府負債探源

孫春龍　梁　朋　張冉燃

政府負債無異于地雷，若不及時排除必然后患無窮。

國務院發展研究中心地方政府債務課題組的一份報告指出，目前，地方政府所負債務形式多樣，最主要的包括：由地方政府出面擔保或提供變相擔保(如以地方人大會議通過決議的形式)，為企業向銀行貸款融資提供方便，地方政府部門拖欠企業工程建設項目施工款等各種“白條”。

“賠了夫人又折兵”

在中國，很多地方政府一提到發展經濟，首先想到的是直接投資-上項目。政府投資是由政府官員決策和經營的，由于體制、機制、決策和經營才能等諸多方面的先天不足，地方政府的逐利行為許多是以“賠了夫人又折兵”收場。

有的地方政府直接介入生產性、競爭性領域，投資失敗承擔了大量本應是市場承擔的風險，結果負債累累。據不完全統計，福建省鄉鎮舉債用于興辦企業的投資達14．2億元，占到債務總額的26％。

還有的地方政府為了完成招商引資目標，不惜以政府信譽作擔保。市場風云變幻使一些地方政府不得不為自己的輕率承諾和擔保而承擔損失，可謂“羊肉沒吃成，反惹一身臊”。山東某鄉鎮2000年財政收入1136萬元，而各種對外擔保借款就達1．2億元。

另據了解，截至2001年，貴州省利用國外貸款實施的65個項目中，有70％多的項目發生還款困難；吉林省從1998年發行企業債券，發債企業多為有政府背景的金融機構，2001年到期應兌付的企業債券本息近30億元，而發債企業的平均償債能力不足20％。

在中國，上級政府的決策必須執行，但由于各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上并不十分清晰，而且上級的政策也并不永遠正確，因此經常出現一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負責收攤”的事情，最終由地方財政“背鍋”，這也形成了不少地方政府債務。

“形象工程”舉債累累

“近些年，有些地方政府出于短期行為，超越自己的經濟實力，熱衷于搞開發區、房地產、旅游區等‘形象工程，致使背上債務包袱?！敝袊鐣茖W院財貿所研究員夏杰長在他的一篇文章中寫道。

在原陶樂縣的政府債務中，最大的一筆是拖欠的工程款，除辦公樓、校舍等建設工程外，還有馬蘭花、兵溝漢墓項目工程款，總金額逾3000萬元。

“目前西部好多貧困地區，最豪華的樓房往往是政府機關，而這些樓房大都是舉債修建，之所以這么做，就是因為相關領導‘打腫臉充胖子，盲目攀比?！逼搅_縣政府一位官員說，“政績工程和形象工程如果再伴以官員的尋租腐敗，地方財政想不困難也難?！?/p>

中國官員任期短，人員交流頻繁，對官員的考核又非常強調政績，而政績一度又往往意味著GDP的增長速度、意味著廣場草坪、修橋修路、工程項目等。

因此，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點的崗位攢足“資本”，即便政府財力不足，一些官員也不惜舉債經營。

據報道，有的縣投資建起了被群眾稱為“豪華羊宅”、“豪華豬舍”的養羊養豬示范園區，天冷時有暖氣，天熱時有空調，有的還有福氣享受淋浴，但平日里不養羊不養豬，只在上級領導來檢查時，才花錢將村民們自家養的羊和豬租來“趕場子”。

然而，在一些基層部門，一邊是大舉借債，一邊卻是大吃大喝、鋪張浪費。有的地方，每到年終，飯館的老板們就會拿著厚厚的一沓“簽單”到政府各部門去催要欠款。

“經費太少，要干的事卻不少”

“地方政府的經費太少，但要干的事情卻不少，這是造成負債的一個很重要的原因?！睂幭钠搅_縣委辦主任魏寶山說，“比如教育，中央財政應該大力支持，現在好多地方政府‘普九達標的債務還沒有還清?！?/p>

據《嘹望東方周刊》調查，在平羅縣各部門的債務中，文教系統高達606萬元，其中工程款為517萬元。一份資料顯示，到2002年，地方政府有45％的財權，卻行使著69．3％的事權。負債在所難免。

以前，在計劃經濟下，農村基本建設項目納入國家統一預算，鄉村債務并不突出。經濟體制改革以后，上級財政對農村公共設施建設事業的投資減少，鄉村承擔的配套資金和貸款比重相應增加，鄉村財政負擔加重，舉債建設成為普遍現象。

集體經濟薄弱，已成為中西部地區、傳統農區債務膨脹的重要原因。比如寧夏這個以農業為主要產業的地區，因為農業本身就是一個弱勢產業，加之市場、自然稟賦等種種因素的影響，一些鄉(鎮)村為正常開展工作，支付工作支出和村組干部工資，鄉鎮干部只好貸款甚至向民間借高利貸。

“生之者寡，食之者眾”

國務院發展研究中心地方政府債務課題組的課題報告指出，地方政府債務膨脹的深層次原因是政府層級過多、行政機構繁雜、人浮于事。

中國目前有5級政府，每級政府班子齊全，上下一般粗。2001年，行政管理費占財政支出的比重達18．6％，是世界上行政成本最高的國家之一，財政供養人員4500多萬人。

中國縣市一般常設機構近40個，還有不少非常設機構。鄉鎮5大班子俱有，“七站八所”齊全，財政負擔的人員從過去10人左右增加到目前的幾十人甚至上百人。村級黨支部、村委會的人員，一般也在10人以上，可謂“生之者寡，食之者眾”。

據統計，1994年全國縣鄉財政供養人口2251萬人，2000年達到2959萬人，增加了708萬人，僅此一項一年增支1000多億元。每級政府光是“人吃馬喂”就把財政變成了“吃飯財政”、甚至是“討飯財政”。

關于原陶樂縣的一組數字如下：總人口僅3．2萬，2300多人吃財政飯，50多個部門，150多輛公車，每年600萬元的財政收入。據平羅縣政府提供的資料顯示，在原陶樂縣的債務中，車輛燃油、辦公、招待等債務費用近500萬元。

“幾乎每一個正科級以上干部都配有車?！逼搅_縣政府一位人士說。這些車輛養活了當地的兩家修理廠和一家加油站。

“而由于機構繁雜造成的行政成本，目前還未納入干部考核指標?！敝袊嗣翊髮W行政管理學系主任毛壽龍說。

分稅制下的兩難

近年來，中央財力的集中程度顯著提高。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重是22％，2002年上升為54．9％。中央財政比重提高就意味著地方財政比重下降，這是縣鄉財政近幾年普遍反映困難的原因之一。

專家認為，適當集中財力和財權，增強中央的宏觀調控能力是必要的，但如果集中的程度過大、速度過快，必然會對基層財政造成負面影響。

在中央集中財力的同時，省、市兩級也想方設法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收人多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16．8％，提高到2000年的28．8％。這樣，處于基層的縣鄉自然困難。