中國政府管理創新：建構法治政府

劉靖華　姜憲利

中國的行政改革必須走出新模式

有的學者把當代各國的政府改革和創新劃分為三種類型：調適型行政改革、轉軌型行政改革以及發展型行政改革。不同國家，由于社會和政治發展的不同階段，其公共行政面臨的使命和問題各不相同。英國、新西蘭、美國等西方發達國家進行的政府創新和“新公共管理”改革在性質上屬于調適型的行政改革，在現有的政府制度框架內對政府流程、管理模式、管制手段和觀念進行調節和改進。非洲、拉美等很多發展中國家仍然處于“國家建設”的初級階段，這些國家面臨的更為緊迫的使命是，樹立強有力的政府權威和國家認同以確保國家的統一、社會的安定和經濟的發展。

中國正處于社會發展的重要轉型階段。從經濟發展階段上看，中國正處于初級工業化向中級工業化進步的時期；從社會發展階段看，中國正從農業社會向工業化社會邁進。當然，中國的發展和轉型并不是均衡發生的。在國際大環境的影響下，中國在加緊實現工業化的同時，也在積極推進信息化的建設。在中國國內，城市與農村、東部與西部的經濟和社會發展也處在不同的階段。就是說，中國正在全面、協調、可持續的科學發展觀和統籌發展思想指導下，創造新的發展模式。這種狀況決定了中國的政府創新在總體上屬于轉軌型的行政改革，這個轉軌的過程充滿了各種復雜的因素，使之更加任重而道遠。

政府的使命重大艱巨，不能效仿西方國家

中國現階段改革轉型的實際決定了政府在社會和經濟活動中的重要地位。中國的歷史和現實環境決定了政府作為工業化、現代化和市場經濟的推動者的角色。作為一個現代化進程中的后進國家，只有通過政府的這種重要作用，才能使中國加快追趕世界先進國家的步伐。以英美為代表的西方發達國家已經具備了成熟、完善的市場經濟和公民社會體系，這樣的社會和經濟環境允許政府的退出和公共服務的私有化。但在現階段的中國，政府仍然需要承擔培育市場體系、推動經濟發展、完善社會保障、建設政治文明等一系列重大使命。這一點使現階段中國政府的角色不能簡單效仿西方發達國家。

在中國經濟和社會改革轉型基礎上，中國政府的公共行政實際上也處在改革轉型的關鍵時期。中國政府的改革轉型的基本現實是：“既處于由統治行政向管理行政轉化的歷史時期，統治行政并未完全退出歷史舞臺，管理行政仍未完全確立；同時又面臨知識經濟和信息時代背景下不成熟的官僚制自身與民主和分權的矛盾”。

中國政府管理創新要承擔制度化、民主化雙重使命

這一基本現實決定了中國政府管理創新要承擔的是制度化和民主化的雙重使命。一方面，中國的政府管理創新仍然要加強中國公共行政的制度化和法治化建設。首先，中國雖然已經建立了一整套類似科層制的行政體制，但并沒有實現真正的制度化管理。決策者的個人偏好和經驗經常凌駕于規則與制度之上，因人設制、因人改制的現象屢屢發生。其次，政府公共權力的行使還很不規范，缺乏有效的監督?，F階段中國政府還存在行政機構設置不合理，職能重復、錯位、分離等現象。政府機構設置的不合理為公共部門的趨利動機提供了機會，對某些有利可圖的公共領域競相伸手，反之就相互推諉。

另一方面，同世界各國政府一樣，中國的政府管理創新也面臨著世界經濟全球化和信息化的挑戰與機遇。在全球化和信息化浪潮當中，建立在工業化大生產基礎上的現代科層制公共行政體系暴露出一系列的問題和弊端，官僚主義、機構膨脹、效率低下、非人性化弊端已經不能滿足人民對于高質量公共服務和管理的要求，也不能適應人民日益提高的權利訴求。正是在這樣的大環境中，西方發達國家紛紛展開了政府創新運動，力圖在現有的公共管理制度框架內建設“成本更小，效率更高”的政府。現代科層制公共行政體系的弊端在當前中國的政府行政管理中也不同程度地存在。因此，中國的政府管理創新在進一步加強制度和法治建設的同時，也應當借鑒西方發達國家的經驗和教訓，在發展和完善現代行政體系的同時，努力規避和改進其缺陷和弊端，努力建構適應社會主義市場經濟體制的中國法治政府。

《中國政府管理創新》劉靖華，姜憲利等著 中國社會科學出版社2004.4 定價：136.00元（全四冊）