投資體制新政　十年磨一劍

各界期待多年的投資體制改革方案終于出臺了。

7月22日，國務院召開電視電話會議，部署投資體制改革工作。新華社播發的消息稱：“近日，國務院頒布實施了《國務院關于投資體制改革的決定》。”

不過，截至23日，外界并沒有看到《決定》全文，以及投資體制改革方案的真面目。

關于投資體制改革方案出臺的消息，之前就已經傳開。20日，一位曾經參與方案討論的專家肯定地告訴記者，“方案很快就會出臺，最快可能本周就會公布。”

19日，溫家寶總理即已對投資體制改革作出重要批示，他指出，推進投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，對當前加強和改善宏觀調控有特別重要的意義。實行這項改革一定會對調整結構、深化改革、轉變經濟增長方式發揮積極作用。

事實上，7月14日，溫家寶總理主持召開的國務院常務會議，被外界普遍認為是投資體制改革方案將出臺的一個明確信號。在這次會議上，“加快出臺投資體制改革方案”被列入下半年主抓的10項重點工作之一。

這是今年以來，國務院會議首次明確提及投資體制改革方案的時間表。在總結上半年工作時，會議認為，宏觀調控已經收到明顯成效，這也被認為是改革方案出臺的一個契機。

至此，中共十二屆三中全會后即開始醞釀的投資體制改革方案，在經歷了10多年的波折后終于面世。

十年磨一劍

投資體制改革方案從1992年就已經列入議事日程。在朱杌總理就任之初，投資體制改革被列入其任期內的5項改革之一，并被列在第二位。

一位當時即參與此項改革的人士說，上屆政府投資體制改革方案是不斷地在修改著。這個方案需要各方面的認可。需要征求中央和其他部門的意見，征求地方，專家和企業家的意見。之所以一直沒有出臺正式文件，一個原因是，在當時，各方面認識不一樣，而且認識還有一個跟進的過程。

不過他說，當時的指導思想是允許地方和部門先干著，嘗試著進行改革，改革出了大漏子我再說你，不出漏子你先改著。因而，如果從1993年說起，投資體制改革方案可能變了多少版本了，但是換句話說，當時討論的很多問題現在已經成為現實了。

在新一屆政府就任之后，投資體制改革開始加速。

據悉，發改委組建后，馬凱主任就投融資體制改革曾主持召開了4次相關座談會，分別聽取了發改委有關司局、部門以及地方和大型企業集團的意見，并向曾培炎副總理做了匯報。此外，負責《方案》具體起草工作的發改委投資司還召開民營企業座談會，數次征求了有關司局的意見。并根據曾培炎副總理以及有關方面的意見，對《方案》幾經修改。而因為其中包含了銀行獨立審貸等融資方面的內容，一度被稱為投融資體制改革方案的文件，在2003年最終被確定為投資體制改革方案。

投資體制改革方案自去年12月31日經國務院常務會議審議通過，到現在已經近8個月的時間了。在此期間，國家發改委官員曾經不止一次表示，投資體制改革方案將在近期出臺。

在今年3月召開的中國發展高層論壇上，發改委主任馬凱就曾表示，新的投資體制將會盡快出臺。這場關系到資源配置從政府為主向市場為主的轉軌性改革，重要的兩點在于對政府投資建立起責任約束機制，同時將民間投資準入的調控權更多的交給市場。

最近一次是，今年6月下旬，發改委投資司副司長孔令龍在一個研討會上說：“社會各方關注已久的新投資體制改革方案即將出臺。”發改委投資司負責方案的起草工作。

在國務院14日召開常務會議之前，7月2日，國務院召開了部分經濟學家座談會。一位與會的經濟學家透露，在那個會上，有學者提出，投資體制改革方案應盡早出臺。這個意見得到了溫總理的認可，他還表示，宏觀調控應該有制度上的保證，不能老是依靠短期政策。

今年6月，記者就投資體制改革方案為何遲遲未出臺求證時，一位參與投資體制改革方案起草的專家曾經表示，方案雖然已經原則通過，但是局部還會有一些修改，可能涉及到一些技術問題，在權限劃分上還有一些爭論，在一些具體問題的提法上，也還在探討。

而對于方案最近遲遲未能出臺，學界也有一種解釋，認為在中國經濟存在過熱，國家出臺一系列宏觀調控措施遏制投資增長過快勢頭的情況下，出臺以放權為核心的投資體制改革方案，可能影響宏觀調控的效果，不利于抑制投資過快增長和低水平重復建設。因而有“改革服從于宏觀調控”這樣的說法。

曾參與該方案的國家發改委投資所所長羅云毅然博士認為，這種擔心不無道理，卻不夠全面。即使從經濟運行的角度看，盡早推出投資體制改革方案也將有利于加強和完善投資宏觀調控。

改革新政與宏觀調控

根據22日召開的國務院電視電話會議，此次改革的要點之一，就是確立企業投資主體地位。要按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權。對企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。

之前一直有學者質疑，此次宏觀調控中動用的一些行政手段有強化政府審批之嫌。羅云毅認為，這次投資體制改革方案的出臺可以清楚地表明政府按市場經濟原則改革投資管理體制的決心，應能消除人們的疑問甚至誤解。

羅云毅1993年起就參與了投資體制改革方案的設計和討論工作。他解釋說：“這次投資體制改革的核心就是給企業放權，讓企業自行決定生產規模，產品規格，盈利水平，技術路線，融資結構，風險控制等應由投資者自行決定的事項。政府對此不再干預。”

在羅云毅看來，投資體制過去的弊病是，除了問環保土地，資源外，還要問你有沒有市場，能不能賺錢，使用什么技術，而這些都是投資者自己的事情。“這是把政府從公共利益角度應該關心的問題跟企業從贏利角度關心的問題混在一起了。”他說。

不過也正是因為如此，一些人擔心企業自主權的擴大，會使投資形勢出現反復。對此，羅云毅認為，此次改革的精髓不僅在于把應由投資者考慮的問題交給投資者，還在于突出了外部性的問題，強化了政府對企業投資項目公共利益等方面的審核。他說，過去一段時期的投資增長過快，出現結構性過熱，這方面的“制度真空”也是重要原因之一。

羅云毅說，當前很多項目的上馬是以犧牲公共利益為代價的，因此，只要對投資項目事關公共利益的審核中嚴格堅持現行的各項法律規章制度，正確運用保護公共利益這把利劍，就必然可以把相當一大批不合格的項目拒之于門外。

不要期望解決所有問題

據曾經看到過上報方案的人士說，核準制適用于一些重大項目和屬于國家限制發展的項目，除此之外的項目，適用于備案制。核準制目錄確定什么樣的行業，什么樣的項目由國務院審批，什么樣的項目由發改委審批，什么樣的項目由省一級投資管理部門審批。分類依據主要是根據規模和項目的性質，此外，對于到底什么才算是涉及到公共利益，也會有明確的界定。

這次投資體制改革要解決的另外一個核心問題，是政府投資管理體制。與方案配套，還將出臺政府投資管理條例。今后，政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。

羅云毅認為，政府投資體制中，決策和約束是兩個關鍵性的問題，比如說，決策走什么樣的程序？如果國家的錢投資效益不好，浪費了，誰來負責？但是他說，文件中說要加強約束，加強監督，都是強調要按程序辦事，不能個人說了算，該是什么程序是什么程序。但是，如果都按照程序辦事了，出了問題，就不好追究了。因為不按程序辦事，可以追究你瀆職，如果都按程序來的，又造成了重大損失，怎樣追究個人責任？到目前為止，這個問題從制度上還沒有很好的解決辦法。

盡管各界對投資體制改革寄予厚望，但是仍然有專家表示，投資體制改革解決不了投資領域內所有的問題。這位專家說：“投資體制背后是一系列各個方面的制度和政策，比如說，政績工程就不是投資體制能夠解決的問題。政府的投資約束問題，期望投資體制改革解決也是不現實的。”

“不要把解決投資領域一切問題的希望都寄托在一次改革上。”他說。