金融風險防范的思考

金融，作為國民經濟、對外國際關系的核心內容，自上世紀以來成為繼原材料、產品市場競爭之后的第三次競爭焦點，近年來，國際金融市場風波迭起，各種金融動蕩的后果已不再僅局限于某個金融機構或國家，而是呈鎖鏈式傳遞或擴散，波及周邊地區乃至整個經濟區域。并且隨著世界金融貿易服務自由化的加快、金融創新工具的推陳出新，傳統條件下的金融內控制度與監管制度已嚴重滯后，引起世界各國的高度重視，金融風險防范已成為國際性的共同課題。在中國，金融體制改革是建立社會主義市場經濟的核心工程，但由于處在特定的轉型時期，新的機制遠未健全、法律規范尚不完善，加之長期計劃體制的影響根深蒂固，個別市場主體在利益驅動下利用市場監管和法律調控的漏洞，頻繁地進行違規操作，使中國金融業的風險隱患日漸凸現。

一、當前金融風險隱患的表現及成因分析

金融風險可以分為市場風險、制度風險、機構風險等等，在我國最大的風險來自于傳統體制的影響以及監管失效導致的違規。目前我國反映出來的潛在金融風險隱患除了違規操作衍生交易、資產效率低下呆帳壞帳率偏高、金融詐騙嚴重等國際共同的金融風險外，還存在著經濟體制轉軌時期的明顯特點：如金融主體資格不健全、部分非銀行金融機構資本充足率偏低、金融機構設置布局不合理而引發的過度同業競爭、銀行信貸資金違規流入股市炒作、國有商業銀行不良貸款比例偏高等；此外，由于長期以來積累的體制性、機制性因素，包括受傳統計劃經濟體制的影響，國有企業建設資金過分依賴銀行貸款，銀行信貸資金財政化；再加上金融機構內部管理不善，造成龐大的不良債權，導致金融資產質量不高。近年來，我國證券、期貨市場不規范的經營擾亂了正常的秩序，一直存在大量違法違規現象，一些證券機構和企業（包括上市公司）與少數銀行機構串通，牟取暴利，將股市的投機風險引入銀行體系；一些企業和金融機構逃避國家監管，違規進行境外期貨交易，給國家造成巨額損失；上市公司不規范，甚至成為扶貧圈錢的手段。加入WTO后，在貨幣市場、資本市場、外匯市場完全開放的條件下，資本的自由流動將給我國經濟和金融市場監管帶來更多難題。因此，檢討中國現有金融隱患的成因，不外是體制不健全與法制不完備兩個方面，而這兩方面又是互相聯系和影響的。

（一)從制度方面看，中國的金融體制盡管已進行了歷史性的變革，并初步建立了適應市場經濟體制的金融市場雛形，但這種雛形與完善的市場機制所需要的金融市場差距甚大，呈現出明顯的“過渡性”特征。首先，中央銀行調控體系尚未健全，商業銀行缺乏對經濟利益刺激的反應機制，以致短期內很難實行以資產負債比例管理和風險管理為特征的商業銀行運作機制，從而在相當程度上弱化了央行的間接調控功能。其次，隨著證券、信托、保險、期貨等市場的建立，金融市場呈現出資產多元化格局，但市場運行機制缺乏完整的制度模式和架構，以至出現了證券期貨市場違規行為不斷、信托業定位模糊、保險業非均衡發展及過度競爭等問題。這些不正常現象若長期存在，必將對貨幣市場和資本市場的均衡發展造成不良影響，使市場融資方式趨向單一，并最終危及金融市場的健康發展。

（二）從金融法律制度上看，中國的金融法制建設起步甚晚，與中國金融體制改革同步發展，同時具有“摸著石頭過河”的特征，制度不健全、法律規范的缺位和金融監管體制的不完備在所難免。但從法律與經濟發展的關系不難看出：金融體制的建立與完善必須有相應的制度與規范作后盾，金融市場的有效運作則必須以秩序為前提。而無論是制度、規范，還是秩序，都是法制建設的基本任務與目標，因此，金融法制的不健全可以說是形成中國金融市場風險隱患的更為主要的原因。中國金融市場建設應以統一開放、有序競爭、嚴格監管為最終目標，這實質上也是市場機制合理、有序運行的基本要求。要實現這一要求，必須規范金融市場主體行為，建立金融市場秩序，協調金融關系，完善金融宏觀調控手段。

二、對防范和化解我國金融風險的法律思考

由于金融市場在整個市場經濟體系中的地位和作用，其規范運作和穩健發展顯得尤為重要。市場經濟的本質是法制經濟，政府如何運用金融政策進行宏觀調控需要法律授權，政府宏觀調控的權利、范圍、措施及效力均需法律明確規定；金融市場主體的行為規則需要法律確認，金融市場秩序需要法律建立。在這個意義上，我們認為，法制化是中國金融市場建設的必由之路，當然也是防范和化解金融風險的必由之路。

（一）改革金融監管模式，建立多元化的監督約束體系

完善的金融監管體系應是一個包括政府監管、金融機構內部控制、行業自律、社會監管四個層面的立體監管體系。目前我國的金融監管體系存在的問題是：政府監管效率不高，金融機構內部控制不完善，行業自律、社會監管力量極其薄弱。政府監管方面，人民銀行、保監會、證監會三大金融監管當局各自獨立，實行分業經營下的分業監管制度。雖然分業監管符合我國目前的金融發展現狀，幾年來也取得了一定的成績，但從金融監管的整體效果來看并不理想，聯合監管顯得軟弱無力。

為順應金融混業經營的發展趨勢，我國要逐漸由分業監管走向混業監管。因此，在完善監管制度和監管能力的基礎上，可考慮在銀監會、證監會、保監會之上再設立金融監管局，形成有效的協調監管和信息溝通，增強監管合力。在強化法定金融監管機構職能的同時，促進行業自律的規范發展，進一步完善組織機構建設，建立和完善同業公約及規章；建立規章制度執行情況的檢查披露制度及獎懲制度，處理好與法定金融監管部門的關系。金融機構本身要建立合理的內部治理結構，合理劃分內部職責和權限，建立嚴格的授權和審批制度，建立獨立的會計及核算體制，建立內部風險評估、監測、預警系統。同時要充分發揮社會監督的作用。一是發揮社會中介機構（如會計事務所、審計事務所、資產評估事務所）的審計監督作用，提高信息披露資產評估的真實性和權威性。二是加強媒體監督，鼓勵和利用媒體的曝光功能，進行監督和揭露違規違法及腐敗行為。三是發揮投資人、債權人等市場參與者的監督約束作用，這又涉及到有效的信息披露問題。

（二）健全金融法律法規體系

多年來，我國金融立法長期滯后，且專業性法律層次低，操作性強的法規缺位情況嚴重，極易導致該領域的法律真空和法律風險。不少金融立法原則與國際慣例相悖，無法適應世界發展新形勢，部分法律還存在濃厚的行政色彩和相互抵觸的情況。此外，我國目前金融機構把防范金融風險的重點主要放在資產風險、財務風險和支付風險上，對法律風險認識嚴重不足。金融機構忽視法律風險的代價是機構、人員被處罰甚至停業關閉，金融監管當局為此付出的代價是監管效率低下，監管成本增加。按照我國政府承諾，入世5年后，對外資金融機構要充分實現國民待遇，取消市場準入中的非審慎性的限制措施，實行透明度原則。如果不盡快完善我國的金融監管法律體系，填補金融監管的法律空白，容易引發惡性行業競爭，影響金融秩序。

為此，針對我國加入WTO后新的要求，要及時做好相關法律法規廢、改、立的工作。要不斷完善與基本法規相配套的專業性法規以及實施細則和補充性規定，并及時發布這些規章制度，增強監管的透明度，真正作到以公布的法律法規為依據進行監管。同時，要加強金融機構退出方面的法律建設，構建有問題金融機構的退出機制。相關法律要賦予監管機構退出市場決定的自主權及在金融機構破產倒閉前采取適當糾正行動的權力，使監管機構能根據具體情況，對有問題或經營效率低下的金融機構進行及時處理或勒令其退出市場。

（三）建立充分的信息披露和信息報告制度

充分的信息披露是市場約束有效發揮作用的前提條件。我國要根據國際上有關銀行信息披露的慣例，結合我國實際情況，建立充分的信息披露制度。2002年5月21日人民銀行發布《商業銀行信息披露暫行辦法》，標志著我國已初步建立了信息公開披露制度。我國商業銀行《暫行辦法》的規定，對財務會計報告、各類風險和風險管理情況、公司治理信息及年度重大事項進行公開披露。針對我國商業銀行風險管理能力較弱，各商業銀行要參照國際銀行業慣例，不斷提高風險管理水平和風險信息的公開披露水平。同時，要進一步改革會計制度，提高會計制度的透明度、可信度以及與國際通行準則的統一程度。監管當局還必須用經濟、法律的手段，對信息的虛假披露和不按期披露進行嚴格處罰，以保證披露信息的真實性、可靠性。

（四）盡快建立適合我國國情的存款保險制度

存款保險制度是保護存款人利益、穩定金融體系的事后補救措施。它要求吸收存款的金融機構將其吸收的存款按一定保險費率向存款保險機構投保，當投保存款機構經營破產不能支付存款時，由存款保險機構代為支付法定數額的保險金。在我國，金融機構尤其是商業銀行自有資金占有率比較低，存款是其主要資金來源，而商業銀行內部管理制度尚不健全，不良資產大量增加。針對這種情況，參照國際慣例，應盡快建立我國的存款保險制度。可考慮組建隸屬國務院的中國存款保險公司，其初始資金由財政部出一部分，其余部分由參保銀行支付。鑒于我國已逐漸對外資銀行開放人民幣業務，我國應建立包括國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村信用社、外資銀行在內參加的強制性的存款保險制度。要建立充分、合理、公正、透明的法律規范制度并嚴格執行。

（五）加強對涉外金融機構和外資金融機構的監管

隨著外資金融機構的大量進入和我國的金融機構國際化進度的加快，對國際金融業的監管也需要加強。首先，對于我國金融機構在國外設立分支機構，金融監管當局應加強與國外金融監管機構的合作，嚴格境外設立分支機構的審批制度，對境外設立分支機構進行全面評估，同時加強對國內金融機構總部的監管，促使其總部對國外的分支機構進行有效控制和管理。其次，對于我國的外資金融機構，可通過與國外金融監管當局簽訂雙邊和多邊協議，建立定期聯系制度，以強化監管。建立一套科學的監測指標體系和外資金融機構資信等級的評定標準，不斷完善對外資金融機構監管的法律體系，提高監管的有效性和權威性。

（六）加強外匯管理，防止外資的過分滲透，嚴厲打擊國際洗錢和金融投機活動，維護國家金融安全

外匯管理是國家金融安全防護體系中重要的方面，因為它不僅僅關系到外國貨幣的流通和使用的管理，更關系到我國的國際收支平衡、人民幣匯率的穩定和國民經濟的安全。雖然加入世貿組織并不要求放棄資本管制，實現資本項目的完全可兌換，我國在入世談判中也沒有作出人民幣資本項目可兌換的承諾，但是，推進人民幣資本項目的安全可兌換是我國的長遠目標，入世客觀上也會加快這一步伐。入世后，我國整個金融業充分顯現在國際大環境下，安全將面臨前所未有的沖擊。

目前，金融安全基礎并不十分牢固，特別是缺乏對入世后國家金融安全的危機感。從表面看，入世帶來大量的國際資本流動特別是短期資本流動將沖擊目前外匯管理體制，在周邊國家或地區匯率不穩的環境下，增大了穩定合理匯率和保持國際收支平衡的難度；進口的快速增長也將對現行結售匯制度和核銷管理產生影響；國民待遇要求改變目前外匯管理中所有非審慎性的限制條件，包括業務品種和地域限制；監管對象、內容將成倍增加，與當前有限的監管資源和直接的監管體制將出現不可避免的結構性矛盾。然而危機不僅來自上述表面的沖擊，更可憂的是看不見的、深層次的威脅。

因此，隨著金融業從半開放到全方位開放，如何完善我國的外匯管理體制，未雨綢繆，加強對資本項目的有效監控，防止國際間越來越廣泛的金融投機行為和洗錢活動，抵御西方金融霸權，維護國家金融安全，將是入世后金融監管長期面臨的一個重大挑戰。