國家開發銀行改革與發展的方案設想

羅學東

根據黨中央、國務院關于加快實施“走出去”和充分利用“兩個市場、兩種資源”的戰略部署以及國務院領導有關國家開發銀行(以下簡稱開發銀行)等政策性銀行的改革與發展問題的重要指示，經研究，現提出如下改革與發展實施總體方案。

開發銀行的基本情況及其主要問題

開發銀行的基本情況

自1994年組建以來，開發銀行按照政策性金融的市場定位，在支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業項目方面發揮著重要作用。1998年以來，開發銀行以市場為導向，結合國家信用，以市場業績為支柱，通過建設市場來實現政府的發展目標，探索著一條新的開發性金融的發展道路。2002、2003和2004年，開發銀行分別實現利潤總額213．38、90．53和118億元人民幣；總資本回報率7．20％、7．51％和7．39％，高于目前外匯儲備投資于美國國債的收益率；不良資產比率為1．78％、1．34％和1．21％。2004年末全行管理資產總額17222億元人民幣(表內資產和表外資產分別為15165億元和2057億元)。

當前，我國基礎設施、基礎產業和支柱產業領域的問題尚未得到徹底解決，煤電油運等能源、交通供應存在短缺，經濟發展中的城鄉結構和地區結構問題突出，需要開發銀行進一步拓展開發性業務，尤其是在開發國外戰略性資源、維護我國經濟安全、實施“走出去”展戰略中，需要開發銀行發揮更大的作用。

開發銀行現存的主要問題

職能定位不清，導致政策性金融機構業務范圍不斷擴大，與商業性金融競爭的態勢日益明顯。開發銀行除向國家“兩基一支”的基本建設和技術改造及其配套工程提供貸款外，其業務范疇已逐步擴展到直接投資(債轉股)、債券承銷、財務顧問、基金管理、提供抗非典和抗禽流感援助性貸款等方面。此外，開發銀行還向中國人民保險公司發放具有次級債券性質的貸款，向中小企業發放貸款。向地方政府和行業主管部門發放技術援助貸款、超規模購買深圳市商業銀行個人住房貸款等。

缺乏負債規模約束機制，政策性金融機構的資產負債規模不斷擴大，導致負債規模與資本金比例不相稱。近10年間，開發銀行的資產和負債規模增長迅速，2004年末負債規模是資本金的29倍。另外，經營管理中存在機構人員膨脹趨勢。

缺少健全的資本金補充機制。開發銀行500億元注冊資本金，實際上由中央財政以“一女兩嫁”的方式撥付362億元，其余138億元是由國家在1997年到2003年間采用稅收返還的方法陸續撥付的。除此500億元人民幣外，開發銀行僅有近年自身積累的未分配利潤、資本公積、盈余公積和一股準備(2004年的未分配利潤、資本公積、盈余公積和一般準備分別為0．00336、63．74和338．7億元人民幣)。由于我國政府沒有建立對開發性銀行定期注入資本金的制度，隨著資產規模的持續增長和次級債券的到期，開發銀行資本充足率將迅速下降到8％或更低，業務發展受到較低資本充足率的制約。

亟需建立多元化籌資來源。開發銀行資金來源主要是發行金融債券，其占比達到90％以上。國務院22號文規定了開發銀行向金融機構發行金融債券，體現了國家信用和市場特許權。1998年開行率先進行市場化發債改革，建立了市場化籌資渠道，更好地發揮了引導社會資金投向國家重點建設領域作用，有力地促進了債券市場的發展。但是，隨著國內外商業金融機構均可作為債券發行主體，同業市場資金狀況波動，將更大程度地對開行籌資造成負面影響。因此，一方面為繼續體現國家的信用和支持，需要擴大發債范圍，拓展至社會公眾投資者，另一方面，還需要補充其他長期穩定的資金來源渠道，如郵儲資金，社保基金等，更好地發揮長期大額集中資金的批發融資優勢。

監管模式和標準缺位。開發銀行的資金來源、運用，內部管理和風險控制都明顯不同于商業銀行，但目前沒有設計相應的開發性金融的考核評價指標和體系、有效制衡的治理結構以及監管機構體系。

開發銀行的職能定位調整

政策性金融是各國政府用來彌補市場失靈的重要金融措施之一，對于制度建設相對落后的發展中國家而言，政策性金融的地位更加重要。在一定意義上，它成為彌補體制缺陷、協調政府與市場在金融資源配置中的關系、提高整體金融效率的關鍵。政策性金融對于中國的特殊意義在于，它可以在中國經濟發展與體制轉軌中發揮協調、平衡作用，有助于政府在金融體系構建中發揮重要作用。

一個完備的政策性金融體系應當包括開發性金融、支持性金融、補償性金融和福利性金融四個組成部分。開發性金融是通過政府發起設立的金融機構的活動，一方面，它以政府信用來彌補市場信用缺失，體制不完善。儲蓄轉化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷；另一方面，它依據商業金融的原則來實施政策性金融活動，以最大限度淡化傳統政策性金融的行政化色彩，避免“政府失靈”。其最大特色是在政策金融性活動中引入市場約束和資金成本的概念，將效率與贏利引入政策性金融的基本原則。開發性金融的發展，也會大力促進其他三個方面政策性金融的發展。具體而言，開發銀行的開發性包括三方面內容：一是實施國家發展戰略：二是消除經濟社會瓶頸，實現國家產業政策、區域發展政策和宏觀調控政策的目標；三是制度建設，彌補市場失靈和制度缺損。

開發銀行的定位可具體表述為：開發銀行是直屬國務院領導的具有國家信用的法定開發性金融機構。上述定位體現了以下內容：

(一)表明了開發銀行是政府的銀行，是以國家信用為后盾的政策性銀行。開發銀行的國家信用不是財政信用或貨幣信用派生的，而應當是法定的。

(二)區別了與商業性金融的關系。兩者是目的、使命、功能截然不同的市場主體。開發銀行以國家信用為基礎，通過市場建設發揮先鋒和先行者作用，以消除經濟社會發展的瓶頸制約，實現政府目標和國家發展戰略。開發銀行一般不介入成熟的商業領域，而是針對政府熱點和難點，運用國家信用和政府組織優勢，通過籌措資金，運用多種融資手段，推動市場建設和制度建設，引導商業資金進入瓶頸領域、市場不發育領域。開發銀行與商業銀行是先行者與后來者的關系。

(三)開發性金融是對政策性金融的深化。用開發性金融機構代替過去的政策性金融機構更加符合發展的方向和要求。第一，過去的政策性金融基本上是以補貼或財政承擔損失為中心的，主要任務是緩解物質瓶頸，但規模和作用有限。第二，開發性金融更多地體現市場建設和市場融資，強調國家信用和市場業績的統一，其動態的能力使財力和風險承受能力更高，大大超過了過去政策性金融的風險承受能力，可以在更大的領域發揮作用。特別是隨著業績和風險承受力的提高，發揮作用的空間更大。第三，過去促進制度建設只能靠財政方式解決，今后還能靠開發性金融方式解決。用開發性金融的方法，可以

解決大部分政策性金融過去想解決而又沒解決好的問題，兩種方法既是階段性互補，又是可以同時使用的，這樣會更有效，更能夠可持續發展。

開發銀行改革與發展的原則與總體思路

開發銀行改革與發展的原則

堅持開發性而不是商業性，堅持市場化但不是商業在當前階段，建立開發性金融，先以政策性金融方式實現政府發展目標，把政府和市場的優勢相結合，通過建設市場，實現政府的發展目標。

堅持注資與完善體制和機制并重。完善的體制和機制是國家注資保值增值的重要保障。注資的同時，必須完善國家開發銀行的體制和機制，要通過明確出資人職能、促進股權多元化、加強內部控制和風險管理等多種措施促進體制和機制的完善。

開發銀行改革與發展的總體思路

職能任務。根據國家的經濟社會發展戰略和政策，籌集和引導社會資金，通過建設市場，支持國家基礎設施、基礎產業和支柱產業的大中型基本建設和技術改造等項目及其配套工程的建設，支持重大高新技術在經濟領域的應用，支持經濟社會發展的瓶頸建設，為政府特定的經濟政策和意圖提供金融支持，促進經濟社會全面協調可持續發展。

業務領域。根據經濟社會發展階段的需要，在“兩基一支”及其配套領域打通經濟社會發展中的瓶頸制約，包括以下四個領域：一是“能運材農林水”以及軍工、高科技等基礎物質瓶頸及配套領域；二是就業、教育、醫療、中小企業和西部大開發、東北地區等老工業基地、縣域經濟及救災應急等社會瓶頸領域；三是境外能源，礦產資源及相關基礎設施；四是金融安全與穩定、金融合作。

基本運行模式。以國家信用為基礎，市場化運作為機制，市場業績為支柱，建設市場為方法。即把國家信用和市場業績相結合，發揮開發性融資的優勢，推動市場建設和信用建設，發揮導向和先鋒的職能和作用，防范和控制風險，穩健經營和發展。

分設賬戶。在法律和財務上保持政策性和開發性業務的分離，對二者實行專項管理、分賬經營、獨立核算。

財務重組的具體措施

目前階段，明確國家對開發銀行的信用支持，建立財政政策支持機制，應明確動態資本金補償機制及相關政策支持。主要包括：

補充渠道。核心資本補充渠道包括：中央財政注資、中央匯金投資有限責任公司注資。稅收返還。地方政府或其他機構對開發銀行的參股資金，“一女二嫁”，發行創新一級資本工具等。附屬資本的補充渠道包括：發行優先股、發行可轉換債券、發行定期次級債券，發行低級次級債券等。

出資方式。一是由財政部和中央匯企投資有限責任公司出資，可釆用直撥。返稅和外匯儲備注資等方式。二是開發銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤及其他方式增加的資本經財政部批準可以轉增實收資本。三是參照德國復興開發銀行(KfW)模式芹結合中國國情，地方政府或其他機構參股開發銀行的資本可分為實繳資本和待繳資本。各出資方的實繳資本應達到資本總額的15％。為了滿足業務發展和履行債務的需要，開發銀行理事會可要求各出資方補繳剩余的85％的資本。

資本金規模。注冊資本金不低于1500億元，不足部分由財政撥付或由通過中央匯金投資有限責任公司注入外匯資本金200億美元；按照國際通行做法，開發銀行可根據市場發展需要決定發行次級債券，并允許開發銀行可發行創新以及資本補充核心資本、發行低級和定期次級債券等方式補充附屬資本，按照風險資產增長規模的12％定期補充開行資本金，資本充足率保持國際開發性金融機構先進水平。一是為應對人世的挑戰，提高防范和抵御金融風險的能力，增強支持經濟社會發展的作用，維護國家經濟金融的安全和穩定。二是為貫徹宏觀調控政策措施，服務子“走出去”戰略，需要進一步提高發放軟貸款的能力。三是國際開發性金融機構的資本充足率普遍高于10％。如2003年DBJ、KDB和BNDES的資本充足率分別為11．1％、16．2％和14．3％，均高于開發銀行2003年底10．26％的水平。

建立健全治理結構與機制

推動開發銀行所有權結構的調整。根據各國政策性的發展實踐，結合中國國情和開發銀行資本金結構調整，長遠看，開發銀行的所有權結構應當經歷三個調整階段：第一階段是以中央政府出資為主要所有者，過去十年即已經歷了此過程；第二階段，中央和地方政府共同出資形成新的所有權結構，這是重要的過渡階段；第三階段是在依然保持政策性金融的國家信用背景和實現政府戰略的基本經營原則條件下，政府資金逐漸退出，而由私人部門的出資者逐漸擁有政策性金融機構的主要所有權。目前，開發銀行可以考慮吸引地方政府出資直接納入開發銀行總行的實收資本中，同時相應增加出資政府所在地方的開發銀行分行的可支配資金規模。在市場機制建設比較完善的情況下，再吸引戰略投資者投資開發銀行，達到改善管理體制、建立有效激勵和約束機制的目的，將開發銀行建成一個“資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好”的現代金融企業。

監事會、理事會和高級管理主體的治理結構。開發銀行是直屬國務院領導的具有國家信用的法定開發性金融機構(正部級單位)。建立監事會、理事會和高級管理主體的組織構架和保證各機構獨立運作、有效制衡的治理結構。

監事會是國務院向開發銀行派出的監督機構，主要負責對資產質量和國有資產保值增值狀況及各方面的合規操作實施監督，不參與不干預其經營決策和經營管理活動。

理事會由國家有關經濟財政部門、地方政府。公司及出資機構等成員組成，代表國家對開發銀行執行國家方針政策和保障國家權益負責。主要職責是研究確定中長期發展規劃、經營方針和融資重點；審議批準年度工作計劃及報告；審議年度預算決算方案：對增加注冊資本金做出決議；修改章程。理事會設理事若干名，由開發銀行、國家發展與改革委員會、財政部、人民銀行、中央匯金投資有限責任公司，地方政府以及其他出資機構成員擔任。

高級管理主體。開發銀行設行長1名，副行長，行長助理若干名，由國務院任免。開發銀行實行行長負責制，副行長、行長助理協助行長工作。行長是法定代表人，負責主持行長會議，研究審定本行的中長期發展規劃。經營方針、融資重點。計劃及重要規章；審查行長的工作報告，確定政策性及開發性貸款計劃；審查通過本年度財務決算報告；審定其他重大事項。設總會計師、總經濟師、總稽核師各1名，主要負責全行信貸、內部控制的綜合管理。

組織架構。根據業務需要經財政部等有關部門同意可在境內外設立從事特定業務的子公司，建立開發銀行集團(類似于世界銀行集團)，以利于專業分工和防范金融風險。

信用和責任的劃分。開發銀行集團主體享有國家信用，其全資擁有，控股或與戰略投資機構合資組建子公司，可根據具體業務性質決定是否享有國家信用。子公司具有法人資格，應按巴塞爾協議和現代企業制度要求完善內部治理結構，以其全部財產對外承擔責任，開發銀行作為投資者以其投資額為限承擔有限責任。

子公司設立的范圍。在境內包括全部的省和主要的城市；在境外先是大的經濟區域，以后可發展到有業務合作關系的主要國家或地區。

開發銀行主體實行總分行兩級管理體制。

關于監管方式與主要配套政策

目前開發銀行與商業銀行一樣執行《2001年金融企業會計制度》，今后應根據業務的不同性質和特點制定和執行不同的財務會計制度，審計要求。

根據業務性質執行不同的會計制度。一是指定的政策性業務會計制度。政策性業務更多地體現政府意志，目的不單純是經濟效益最大化，運作中有較多的政府職能部門的介入，風險收益管理等方面存在特殊性，財政部可以對此制定專門的財務會計政策，具體包括資本金、準備金、資產核銷、虧損補貼，資產質量、資本充足率及費用管理等方面。二是非指定政策性業務執行財政部統一的商業銀行會計制度。三是單項會計制度。對于在前兩項業務基礎上進行的產品如資產證券化，間接銀團行等業務，執行財政部針對性的單項會計制度。

嚴格執行審計要求。非指定的政策性業務核算要經國內外會計公司全面審計；指定的政策性業務可經國內知名會計公司審計，涉及國家機密的可單獨向財政部報告。

健全信息披露制度，及時、全面、真實公開經營、財務等重大信息。以現行制度為基礎，設立針對不同對象的信息披露層次：一是非政策性業務年報按國際會計準則對公眾披露，指定的政策性業務信息不對公眾披露，只報送監管部門。二是報送監管部門季，月報，直接根據會計核算數據編報。三是特殊用途的財務報告。如發行外債時按當地監管部門的要求進行信息披露。

(作者單位：中國銀行業監督管理委員會)