對我國農村金融組織體系的再思考

姜冬梅

一、我國農村金融組織體系的功能缺陷

(一)農業發展銀行的功能單一，難以勝任政策性金融的重任

中國農業發展銀行是國家政策性銀行，其主要任務是承擔全部的農村政策性業務，為農副產品收購、農業基本建設和農業綜合開發等政策性業務提供貸款，以推進農業和農村經濟的發展。但從1998年5月以來，由于政策調整，農業發展銀行的業務越來越窄，僅在農產品收購方面發揮著政策性金融組織的作用，只承擔糧棉油收購資金的封閉供給和管理，以確保收購資金持續穩定封閉運行。農業發展銀行這種單一性的功能，遠遠沒有發揮其政策性銀行應該發揮的作用，并且逐漸地退化成“糧食銀行”。此外，農業發展銀行資金來源不穩定。農業發展銀行資金主要來源于財政無償撥款和有償貸款。但由于財政歷年累計收支不平衡的壓力，致使撥補資金常常不能按時到位。農業發展銀行實際上不得不通過向商業銀行發行金融債券和向中央銀行借款來籌集資金，籌資成本上升，其結果是與農業發展銀行的優惠貸款形成了巨大的利差缺口，進而影響其政策性銀行的作用。

(二)農業銀行在農村金融領域內的功能趨于弱化

農村金融市場需求的滿足需要大量儲蓄和貸款支撐。然而，為了規避風險，提高資金的運行效率，最近幾年，各國有商業金融機構大大弱化了農村的金融業務，市場定位和經營戰略都發生了重大變化，紛紛以利潤最大化為最終目標，按照市場機制配置金融資源，根據成本收益原則撤并了達不到保本點的縣及縣以下的營業網點。在農村金融領域發揮主導作用的農業銀行也毫不例外。具體表現為：機構設置上，大量的撤銷、合并縣、市以下的農村營業機構，努力向大中城市增設網點；資源配置上，將內部人才、資金、技術裝備等重點向金融資源富集的城區分支機構傾斜；管理機制上，提升系統內經營重心，上移核算單位，上收基層營業所乃至縣級支行的貸款審批權和財務權；業務發展上，不再直接面向一般農戶和眾多鄉鎮企業開展業務，重點開發城市優良大客戶、行業壟斷性客戶、城鎮高收入群體客戶等。由此看來，農業銀行要逐步脫離農村金融體系的趨勢已經明朗化，再從政策上要求其成為支持“三農”發展的農村金融主體和在農村金融領域發揮主導作用的商業性金融顯然已經不現實。

(三)農村信用社功能異化、體制不順

1996年根據國務院《關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，由“管辦”轉為“民辦”，走上了按照合作制規范的道路。然而這種性質的轉變異常艱難，可以說迄今為止沒有實質性的進展。農村信用社的合作沒有形成真正意義上的合作制度。其原因是吸收農民社員的股金數額較小，農民沒有真正意愿上的合作意識，合作是靠政府強制力量實現的。目前農村信用社經營行為在很大程度上是以比較利益為原則的，把資金更多地投向獲利機會較大的鄉鎮企業、個體工商戶，甚至出現中西地區農村信用社把資金投向經濟發達的東部和東南沿海地區，致使農村信用社貸款中農戶貸款的增長速度低于農戶在農村信用社中存款的增長速度，農村信用社貸款構成中農戶貸款比重呈下降趨勢。這種“存貸款剪刀差”的存在，不可避免地造成農村資金流失，呈現農村資金城市化現象。

(四)農業保險發展滯后，農業抵抗風險能力差

農業是一個特殊的“弱質”產業，對自然條件有著很強的依賴性。我國又是一個自然災害嚴重的國家，建國以來，我國農業每年平均受災面積約5億畝，占全國農作物播種面積的1/4，成災面積占受災面積的比重在40%以上。面對自然災害的巨大威脅和損失，在客觀上要求國家給予農業必要的支持和保護。我國傳統的農業風險保障主要通過兩種途徑：一是民政部主管的災害救濟，二是中國人民保險公司于1982年恢復試辦的農業保險。對于民政部的災害救濟，由于受到國家財力限制補償不足。對于農業保險業務，農業保險的承保深度還處于低級水平，我國的農業保險承保率不足5%。農業生產幾乎完全暴露在各種自然風險之下，缺乏必要的風險保障。

二、重構我國農村金融組織體系的思考

（一）進一步完善商業性金融組織體系，發展中小金融機構

中國農業銀行是我國四大國有商業銀行之一，是以國家信用社為支撐的大銀行。農業銀行的改革，要順應時代潮流，逐步建立起現代企業制度。在產權上要實現產權主體多元化，做到產權清晰、權責明確、政企分開。管理制度上，要建立健全內部管理制度，做到管理科學。農業銀行的商業經營不僅要受到法律約束，而且還要受到出資人即所有者、中介組織、社會公眾、新聞媒介的監督，使其在不損害社會整體利益的前提下，追求自身利益最大化。

在深化農業銀行商業化改革的同時，要大力發展地方性的中小金融機構，包括獨立于政府的商業性中小銀行和合作性貸款金融機構。國外的研究和實踐已經證明，大力發展和完善中小金融機構是解決中小企業融資困難的有效方式。在發展中小金融機構時，國家應對非國有金融開放市場，使其享有國民待遇，以增加金融體系中競爭的程度。

（二）合理定位政策性金融業務范圍，充分發揮其政策性金融職能

政策性金融是世界各國政府為支持農業普遍運用的重要手段，其本質是準財政手段，是財政手段和金融手段的有效結合。從農村金融機構的發展來看，目前只界定中國農業發展銀行為農業政策性金融機構，但中國農業銀行還承擔著大量的政策性職能，因此，有必要合理界定政策金融與商業金融的邊界，將農業銀行代理的政策性金融業務劃歸給農業發展銀行。同時，對農業信用社承擔的農業開發性貸款等政策性較強的貸款，也應劃轉給農業發展銀行，統一由農業發展銀行集中管理，充分發揮政策銀行的優勢。

根據農業發展銀行當前經營情況，對農業的支持重點應從流通領域向生產領域轉移，進一步合理確定業務范圍，增加貸款種類，擴大農業生產環節貸款。一是支持農田水利基本建設，改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力。二是支持農村開發和基礎設施建設，促進地區平衡發展。三是支持農業產業化和土地適度規模經營，加快產業化進程。四是農業發展銀行還應成為信貸扶貧的主力軍，全力支持貧困地區人口盡快脫貧解困。總之，通過政策金融和商業金融的徹底分離，使農業發展銀行真正從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業開發、農村基礎設施建設、農業結構調整甚至是農產品進出口的綜合型政策性銀行。

（三）改革和整合縣域范圍內的金融機構

中國的縣域經濟是中國國民經濟發展的基礎，也是中國經濟社會活動最基本的地域單元。只有解決中國縣域的金融問題，才能從本質上解決中國農村、農業和農民的資金需求。因此，為了改變縣域金融中的政策金融功能不全、商業金融功能弱化、農業保險“真空”、農村信用社不能適應農村經濟發展資金需要等一系列問題，抑制不規范的非正規金融的發展，必須改革和整合縣域范圍內的金融組織系統。可以考慮將國有商業銀行的分支機構統一整合成地方性質的中小型金融機構。中小型金融機構著眼于發放小額貸款，這有利于農戶、城鄉中小型企業、產業化龍頭企業的融資。也可以創新農村信用社組織形式，根據經濟發展的不平衡，采取多種形式實現農村信貸資源的有效配置。

（四）完善配套政策，促進農村金融組織體系健康有效運行

建立和完善農村金融組織體系涉及面廣，是一項系統工程，國家必須采取一系列配套政策和措施，支持其發展。首先要加強法律和制度建設，確保各種金融活動有法可依。其次，推進農村土地制度改革，賦予農民長期且有保障的土地使用權，建立和完善土地使用權流轉市場以及土地使用權抵押貸款制度，創造條件積極推進土地使用權證券化，開辦農村土地銀行，使其為農民提供土地擔保，抵押貸款。農村土地銀行還可以辦理“土地信托”業務，可以在政府支持下發行土地債券，籌集社會資金用于發展農業生產、支持農業開發、分散銀行風險。再次，完善農村金融市場，推進農村金融利率市場化的步伐。農村金融市場體系的建設應在完善農村貨幣市場的基礎上，進一步開拓農村資本市場，構建新的農村儲蓄向投資轉化機制。在貨幣市場方面，進一步完善同業拆借市場，重點培育交易主體的信用觀念，規范交易主體行為；發展農村票據市場，逐步提高農村信用活動的票據化程度。在資本市場方面，應當進一步完善已有的股票市場和債券市場，注重市場的內涵和外延建設。最后，建立和完善中小企業的信用擔保機構和擔保基金，為中小企業提供系統的金融和非金融服務，降低中小企業的融資難度和融資成本。同時，加快建立國家信用管理體系，促進社會信用服務機構的發展，引導企業加強信用管理，從而降低金融機構收集和跟蹤企業信貸能力與信譽程度的成本，為金融機構擴大對中小企業的貸款創造更有利的條件。