須有源頭活水來

夏麗萍

以上海為中心的長江三角洲（簡稱長三角）地區目前已成長為我國經濟發展速度最快、經濟總量規模最大、經濟潛質最好的經濟區,且正在邁向新一輪更高層次———經濟一體化的門檻，國家也將大力打造長三角地區，使其成為國內率先實現現代化的示范區，我國及亞太地區最具活力的經濟增長極和最有實力參與世界經濟競爭的中心區域。然而，眼下此區域經濟整合凸現出來的體制與機制問題已成為影響區域經濟一體化發展的阻隔。長三角經濟一體化，呼喚體制機制的創新。

一、長三角區域經濟整合面臨的體制機制瓶頸

當前，長三角區域整合面臨的體制和機制問題與各地方政府的利益驅動、行為缺乏約束密切相關。從長三角地區的實際情況來看,存在著雙重區際經濟聯系：一是以各地方政府利益為主體的行政性區際關系；二是以地方企業為利益主體的市場性區際經濟關系。在現行體制背景下,由于各級地方政府作為一級利益主體的地位較突出，因而，在客觀上行政區際經濟關系就掩蓋、削弱了市場性區際經濟關系，甚至對市場性區際經濟關系產生經常性的行政干預，以致影響到區域經濟的整合與發展。長三角經濟圈的體制和機制的瓶頸制約直接“投影”如下:

（一）各自為政，缺乏整體協調

長江三角洲分屬兩省一市的15個城市，行政隸屬關系較復雜，受行政區劃體制的束縛，區際經濟傳遞的規模與范圍十分有限，普遍存在著“市屬”觀念強、“市域”觀念弱的問題,即看問題只重行政上屬于本市轄區的地盤,卻極少把眼光擴展到市屬以外的地方，大多舍不得放棄自身的既得利益，害怕“肥水流入外人田”。由于缺乏整體開發與發展的思路，缺乏統一的規劃和管理，更加助長了畫地為牢、以鄰為壑的不良習氣。這既干擾了地方政府之間的合作，導致一些區域性交通基礎設施和環境治理工程因缺乏協調而進展緩慢，又嚴重干擾和制約了區域內企業的市場運作，形成所謂的條條經濟和塊塊經濟，影響到區域現代化的進程。

（二）行為扭曲，導致無序競爭

為了各自的經濟利益，長三角省市之間乃至同一省市的區縣之間在對外開放中大都表現出強烈的“獨立意識”，特別是外貿出口低價競銷，招商引資相互比拼政策優惠，如土地競相壓價，從而導致引資成本上升，項目效益降低。從數字上看，全區域外貿出口迅速增長，吸引外資規模不斷擴大，但出口效益卻相對下降，許多產品的國際競爭力不強，嚴重削弱了全區外向型經濟的總體競爭力。還有以開發區建設為例,盡管輿論宣傳長三角各地政府都一致呼吁要呼應上海，迎接輻射，但實際上各市與上海之間存在著明顯的爭投資、爭項目、爭人才、爭原料等現象，這種過度或惡性的競爭，不僅客觀上弱化了上海的中心優勢，而且由于各自分散，形不成規模經濟，致使地區整體利益受損。另外，人為阻撓各種商品和生產要素的自由流動，對異地投資企業實行雙重征稅政策，嚴重影響了優勢企業的跨地區遷移或兼并、重組，致使區域資源配置得不到優化。

（三）自成體系，產業結構趨同

受地方經濟利益驅動，各地發展經濟的重點押寶在“稅大利重”的產業上，加之長江三角洲地區內部資源稟賦相近，導致區域產業結構趨同。以兩省一市為統計口徑，根據聯合國工業發展組織國際工業研究中心提出的相似系數計算公式，計算出上海與江蘇的產業相似系數為0.82，上海與浙江的相似系數為0.76，而浙江與江蘇的相似系數竟高達0.97，表明三地產業結構趨同現象十分嚴重。城市之間的產業趨同問題更是如此，除上海外，長江三角洲地區各城市三大產業結構相似，均是第二產業占主導地位，第三產業居中，各城市的特點不鮮明。以蘇州、無錫、常州為例，三市的主導產業基本上都是機械、紡織、化工、冶金、食品，且行業排序與比重出奇地相似。另外,在地方產業體系構建上,各地普遍存在著“大而全”、“小而全”的布局傾向,如紡織行業都要搞“紡、織、染、銷”一條龍,結果在同構競爭的道路上愈走愈遠。產業結構趨同使得各地區不能發揮自己的比較優勢，同時也使得投資和生產分散，降低了地區的整體經濟效益。更為嚴重的是，還形成了大量的重復建設。重復建設本是市場充分有效競爭必然要承受的代價，但行政干預性的重復建設則會造成市場競爭的扭曲和資源配置的高成本，加劇地方保護行為，縮小市場力量的作用空間，阻礙區域市場統一和區域經濟整合。

（四）分工不明，城市功能模糊

其表現在沿海城市競相定位為港口城市而以發展港口產業和運量較大的重化工業為中心，導致三角洲區域內長江下游水域碼頭和配套道路等基礎設施的重復建設；沿交通干線分布的內陸城市除定位為工業城市外，競相依托本地的自然與人文景觀定位為旅游城市，由此導致旅游產業的規模經濟性降低。這一切不僅造成了公共資源配置和使用上的浪費，而且造成了區域基礎設施規劃和城市發展布局的不合理，影響到大都市經濟圈空間結構的發育和完善，從而削弱了我國城市總體上的實力。

二、推進長三角區域經濟整合的體制和機制創新的構想

長江三角洲在新世紀要進一步推進區域整體發展，關鍵的問題是要建立新的具有更大整合能力的區域協調體制和機制。現有的區域協調機制雖然對推進綜合開發起到了一定的促進作用，但仍然受到傳統框架的限制，難以從根本上打破長期形成的條塊分割、各自為政的局面。分析世界各國主要經濟區域的協調模式，通常有兩種類型：一是制度化的協調機制；另一種是非制度化的協調機制。這兩種協調機制的運作方式及內容是不同的，其成效也有所不同。制度化的協調機制往往有嚴密的組織形式，它通過集體談判締結條約或協議，具有法律強制性；非制度化的協調機制則是一種松散的組織形式，它采取集體磋商而由領導人做出承諾，缺乏法律效力。一般來講，制度化的區域協調模式有利于推進區域緊密型合作與發展，但這需要具備相應的條件，如必須充分考慮中央與地方的關系、現行行政體制的框架、外部競爭環境和內部經濟關聯程度等多種因素，從目前我國實際情況來看，實行的條件尚不成熟。為此，可采取“協商式”的非制度化機制，不斷擴大和深化區域性合作，即在“自主參與，集體協商，共同承諾”的原則方針指導下，以相互尊重、平等協商和漸進的方式處理各自事務，采取協商一致和非約束性的運作方式，具體構想為：

（一）設定區域經濟社會發展的統一規劃和目標

這需要國家有關部門與地方政府一起編制長江三角洲區域經濟的總體發展規劃，明確區域經濟的發展目標，明確各城市的定位和分工以及都市經濟圈空間結構和空間開發方向，統籌城鄉發展，合理規劃公路、快速軌道、港口、機場等城鄉基礎設施，以避免不必要的重復建設，對信息網絡基礎設施和社會服務設施統一規劃，對生態建設和環境治理進行統籌安排。同時，要關注大都市經濟圈在發展中遇到的問題，并加強指導和協調。在此值得強調的是，要使區域規劃具有可操作性，必須在前期規劃，注意其長遠性、前瞻性、科學性。在規劃的觀念上，更強調市場經濟的特色；在規劃的內容上，要著重體現“科學發展觀”的要求，應從面面俱到向重點領域轉變；在規劃編制的方法上，應提高社會的參與度，從關門編制規劃向開門編制規劃轉變。

（二）促進地方政府間達成區域經濟整合的框架協議

制定以全國統一的法律和政策體系為基礎的、適合長江三角洲地區經濟一體化需要的統一協議，該協議要在長江三角洲地區建立一種以市場競爭為基礎、非行政扭曲和壟斷勢力扭曲的競爭體系，逐步限制地方政府參與市場運作的市場主體功能，充分發揮企業或企業集團的資源配置功能，促進區域統一市場的發育。這個框架協議應是規定商品、生產要素自由流動、投資便利化、區域大交通體系建設，區域統一市場建設、區域共同服務體系建設、區域信息資源共享、區域生態環境保護和建設等方面的合作機制的多邊協議，具有對地方政府和經濟主體的“隱性壓力”或法律約束力。同時，建立相應的監管和仲裁機制，保障框架協議的實施。此外，鑒于目前長江三角洲城市經濟發展中存在的諸多問題與其以行政區為單元的區域經濟利益格局有直接關系，因此，為保證城市經濟整合和一體化發展的可行性，必須從統計、稅收、金融等方面著手，建立有利于協同調整的利益調整機制。并通過建立利益調整機制，對部分地區在地區利益和地區機會上的損失予以補償，使這些地區同樣享受到協同整合后效率提高所增加的利益，從而減少城市經濟整合和一體化發展可能遇到的阻力。

（三）建立合理的投資管理機制和共同發展基金

按照區域開發銀行的模式，組建長江三角洲開發銀行，參與國家投資項目的“拼盤開發”融資，也可以按照商業銀行法則，經過嚴格審貸，對長江三角洲地區的開發項目實行一般商業貸款或短期融資。在此基礎上，應建立區域發展基金，該基金可依據經濟規模來籌資，也可借鑒歐盟的規則按照經濟發展水平來籌資，主要用于跨省市基礎設施建設、生態環境治理和社會服務設施建設；同時建立基金管理委員會，由江浙滬的政府官員和企業界代表組成，不管籌資額度，投票權應相同，投票機制可以在協商一致的基礎上全票或多數票通過。

（四）培育發展城市間橫向的組織協調機構

區域經濟整合是在市場機制基礎上發展起來的，發展的主要動力來自于各城市之間的共同利益。區域經濟整合必須建立相應的運行規則和協調機制，發展橫向的組織協調機構。設置主要著力于開展城市間橫向聯系和合作的機構，鼓勵發展各種非政府的橫向協調機構，減少經濟活動的摩擦，降低交易成本，進一步推動長江三角洲各城市之間、鄉村之間及城鄉之間的合作向高層次、寬領域、緊密型方向發展，促進經濟社會的協調發展。