透視廉政公積金

劉長發

廉政公積金制度，是一些國家根據經濟學上對公務員也是“經濟人”的假設而制定的、從利益角度防止官員腐敗的機制。在我國，盡管反對的意見總是高于贊同的聲音，但廉政公積金仍然以不可阻擋的氣勢在一些地方和部門中迅速推行開來。現在所實行的廉政公積金，大體上來源于公務員的福利基金，有的地方還從公務員個人工資中扣除一部分。按照現在通行的規定，如果公務員在任職期內未出現違規違紀行為，退休時將根據級別不同有望拿到十幾萬、幾十萬元的公積金，有的地方甚至可能達到一二百萬元。但如果任職期內出現違規違紀行為，則將酌情扣發部分乃至全部公積金。顯然，這是一項注定要引起廣泛關注的實驗，對它在我國全面推行的可行性進行深入分析和探討，很有必要。

一定歷史條件下行之有效。的反腐舉措

從本質上說，廉政公積金是另一種形式的“高薪養廉”。由于單純依靠法律懲處難以杜絕官吏的貪婪，為了獎勵廉潔，我國歷史上就曾實行過高薪養廉，即由國家發給官員較為豐厚的俸祿，使其不致因有生活之憂而走上腐敗之路。清朝則干脆在官員額定的俸祿之外另行增加大大高于俸祿數額的“養廉銀”。如果說高薪養廉制度有其合理性，就在于它迎合了人性的基本需求。這種基本需求不僅包括人的生存的方面，也包括與人的社會地位相稱的經濟收入和開支。廉政公積金利用公職人員對較高的既得利益不愿輕易失去的心態，使他們在守法與枉法的利害得失面前，寧愿選擇守法拒貪以保持已有的名譽、地位和經濟利益，而不愿選擇貪贓枉法可能帶來的利益損失和法律嚴懲。因此，無論是宋朝的“重祿重法”，還是清朝雍正年問的“養廉銀”制度，都在一定程度上起到了養廉抑貪的作用。這種效果是客觀存在、有史為證的，不能輕易否認。

在現代社會，一些國家和地區實行的廉政公積金，也確實使許多公職人員做到了廉潔從政，自覺約束自己的行為。如在新加坡，公務員只要做好本職工作，不出大的差錯，不違法亂紀，就不會被解雇，且可以獲得較高的工資福利待遇，退休后還可獲得一筆豐厚的廉政公積金，這使很多人感到沒有必要為獲取不法收入而冒丟掉這個“金飯碗”的危險。這通常被認為是使新加坡政府成為世界公認的廉潔、高效的政府的一個重要原因。

當前，我國的反腐倡廉工作已經進入了一個整體推進的時期。一方面要加強制度建設，切斷權力尋租的鏈條；另一方面也可以在利益防腐方面進行必要的嘗試。經濟學理論中有一個“治腐杠桿”——腐敗被查處的可能性越大，今后繼續在位所獲得的收人數額越大，從政者的心理砝碼指向廉潔的群體越大；而腐敗被查處的可能性越小，今后繼續在位所獲得的收人數額越小，從政者的心理砝碼指向廉潔的群體也就越小。從這個角度看，當廉政公積金達到一定數額的時候，它就會成為公務員的一把利益“戒尺”，大大增加違規腐敗的成本，從客觀上起到控制腐敗的作用。廉政公積金倡導的是“腐敗成本高、廉潔收益大”的思想，在一些發達國家和地區也確實起到了倡廉、助廉的作用，因此，許多人對廉政公積金的嘗試給予肯定，認為這是一種利益防腐的好辦法。而且，這樣的制度設計也確實在實踐中取得了一些廉政績效。例如，據統計，在實施廉政公積金的第一年里，某省公安民警發生違法違紀案件數比上年同期下降了27．27％；其中，貪污受賄、違反財經紀律等涉財案件數和涉案人數同比分別下降了56％和50％；省公安廳機關甚至沒有發生一起違紀案件；該省一個市的公安局在試行這一制度的半年間，民警違法違紀案件同比下降了72％，這樣的數據還是很有說服力的。

廉政公積夠金作用的局限性

應當看到，權力之所以趨向腐敗，是權力資源本身的稀缺性、人性的私本質和權力異化的可能性這三大因素共同作用的結果。廉政公積金僅僅是針對人性的私本質而提出的，對權力的稀缺性和權力的異化沒有影響力，因此，它不可能杜絕腐敗現象的發生。同時，廉政公積金對于解決腐敗問題的制度設計，采用的是承認這種私本質的客觀性，并在適當范圍內通過合法的手段予以滿足的方法，這樣可以使一部分潛在的腐敗者因需求得到滿足而放棄腐敗。它還通過增加腐敗的成本來作用于手握公權力的人，使他們在私本質的作用下因趨利避害而放棄腐敗的企圖。正是由于廉政公積金不是從根本上抑制人類的私本質本身，而是與私本質妥協的結果，所以，它在反腐敗上是不徹底的，也正是這種不徹底性導致了它的局限性。

廉政公積金直接影響的是整個公務員群體，附帶影響的則是全體社會公眾。公務員群體又可以分成兩部分：少數手握重權的官員和多數普通公務員。制度之所以能改變一個人的行為取向，在于它背后的利害算計。面對這樣一項制度，每個公務員都要考慮自己行為選擇的成本收益。對那些手握重權的人來說，在經濟上，廉政的收益是公積金，而其成本則是放棄腐敗所得。這時就有一個比較：兩者的數額大小和腐敗被發現的幾率。一般來講，腐敗所得的數額遠比廉政公積金要多，但它要付出擔心被查處的心理成本。此時，能左右其選擇的是打擊腐敗的力度和隱藏腐敗的難度。在這樣的選擇中，一部分人會選擇廉政，但人總有僥幸心理，因此也必定會有人選擇腐敗。對于那些普通公務員來說，廉政公積金基本上就是純收益，讓他們選擇廉政是沒有問題的，因為他們還沒有腐敗的“資格”。如果廉政公積金的效果只是變相地提高了公務員的收入，而且不是一個小數目，那么，它帶來的一個敏感問題就是對社會公眾的心理影響。如果在實施廉政公積金的同時，官員隊伍的廉潔程度并沒有得到提升，腐敗現象也沒有減少多少，就更可能招致公眾的不滿，使這項制度完全背離它的初衷。

實施廉政公積金制度的必要條件

從社會條件來看，與普通群眾相比，我國公務員的收入已經接近或算得上是“高薪”了，實在沒有必要在此基礎上再加上廉政公積金這個另一種形式的“高薪”。香港公務員的高收入是舉世聞名的，它的一般公務員月收入在2萬港幣左右，而普通市民則在1萬港幣上下，二者之比約為2：1。據國家統計局對全國5萬戶城鎮居民抽樣調查資料顯示，2004年上半年，城鎮居民人均收入4815元，月均769元，而我國內地公務員月薪在1000元至數千元不等，與普通居民相比，大體也在2：1左右。而且，我國公務員的收入除了以工資形式表現之外，還有大量的非工資形式的收入，包括名目繁多的補貼、福利等。事實上，我國公務員的工資收入與非工資收入的總和已經遠遠高于其他大多數社會階層。按照國際慣例，公務員的總收入和生活水平的參照系數應相當于社

會上大多數成員的中等偏上水平，就這個標準來看，我國公務員的整體收入水平已接近或達到了這個參照系數。這一點，僅從近幾年來不斷升溫的“公務員報考熱”中就可以得到證明。當前，公務員在社會上已普遍形成了“待遇高”、“工作體面”、“職業穩定”的認識定位，至于說還有公務員低薪的說法，在我看來，主要是個衡量標準問題。如果一味地與特定的精英階層相比，與成功的企業家相比，與演藝界、體育界的明星相比，與發達資本主義國家的公務員相比，我國公務員的收入當然還屬“低薪”，但這種比較是缺乏科學性的，不能成為在當前推廣實施廉政公積金的理由。

當前，廉政公積金制度的實施范圍大多集中在一些擁有執法權、審批權而被社會公認為“有錢有勢”的強勢部門，如法院、公安、稅務、工商、人事、財政等，而那些被視為“清水衙門”的部門則鮮有所聞，這一現象非常耐人尋味。它一方面反映了這些強勢部門對建立反腐新制度以整飭隊伍的迫切需求；另一方面也提出了一個疑問：何以廉政公積金會成為強勢部門的“專寵”?對于此類大起爭議的制度，一些部門卻頂著輿論壓力，以種種手段強行推進，一定程度上顯示出公眾應有權力的削弱和部門權力的肆無忌憚。事實上，廉政公積金在當前的實施，進一步加大了部門差別、行業差別和地區差別，只會引起社會各界對公務員整體形象的隔膜與猜疑，加劇社會的不公平感。

從法制條件來看，在現有法制體系中設立廉政公積金顯然缺乏法律依據。《國家公務員暫行條例》第70條明確規定，除國家法律、法規和政策規定外，國家行政機關不得以任何形式增加公務員的工資、保險和福利待遇。所以，單位若將行政經費作為廉政公積金發放給公務員個人，則完全屬違法行為。退一步說，法律上的保證金應當是行為人個人的財產，廉政公積金用來源于公民稅收的行政經費來為公務員的個人行為作保證，是沒有法理依據的。還有，廉政公積金若來源于對公務員個人應得工資的部分扣除，則涉嫌違反《中華人民共和國民法通則》。根據《民法通則》，財產所有權包括占有、使用、收益、處分等四種權利，侵犯其中任何一種權利均屬違法。廉政公積金中的個人工資部分，限制了公務員對其合法財產的處置、使用、支配，侵犯了個人的財產權利。

在一個法治社會里，對官員腐敗行為構成威懾力的必須是透明的監管體系、嚴格的法律制度和對法律制度的嚴格執行。廉政公積金要發揮較好的作用，必須依賴于嚴明的法制。無論是作用于預備成本還是作用于處罰成本，廉政公積金的實際效果都必須與“被處罰的概率”相乘。這個概率大于0而小于1，它是法制嚴明程度的集中反映。法網越是嚴密，腐敗行為就越容易被發現和查處，對腐敗者來說，被處罰的概率就越高，反之亦然。所以，廉政公積金的效果會因法制的嚴明與否而被成倍地放大或縮小。這不僅僅是理論上的推斷，我國歷史上的成敗經驗也反復證明了這一點。“養廉銀”在清朝雍正年間曾起到過較好的作用，但到了乾隆年間卻因為法制的廢弛而失去了作用。不難設想，如果任何腐敗行為都得不到應有的懲罰的話(這當然僅僅是理論上的假設，因為“被處罰的概率”可以接近于0，但不可能等于0)，廉政公積金的預期效果就將喪失怠盡。只有在腐敗行為的被懲罰概率無限接近于1時(同樣只能接近，而不可能等于1)，廉政公積金的效果才能被發揮到最大。顯然，我國現有的法制體系還遠不能達到這種要求。

從經濟條件來看，我國的經濟實力還沒有強大到足以支付巨額公積金給公職人員以養其廉的程度。我國公務員基數十分龐大，官民比例高達1比30，個別地方甚至高達1比9，財力本已不堪重負。種種跡象表明，在近期內要大幅度精簡公務員隊伍也不現實，不能預期吃財政飯的人在短期內會大幅度減少。在這種情況下，要支付公務員每人十幾萬元、幾十萬元、甚至一二百萬元的公積金，對整個國家來說無疑是天文數字，是財政所絕對負擔不起的。事實上，連深圳、蘇州這樣的發達地區都表示“政府不可能拿出太多的錢做廉政公積金”，更何況那些連公務員正常的工資都無法按時、足額發放的地區。

從制度的配套來看，我國尚不具備實施廉政公積金的充分條件。新加坡等國家對公務員實施廉政公積金制度，其基本前提是它們已經具備了嚴密而又完備的監管體系。它不僅包括一些懲罰性的法律措施，而且也必須有預防性、保障性的制度措施。由于立法周全而明確，執法嚴明，這些國家官員的腐敗行為很難逃脫被查處的命運，并將為此付出極大的代價，從而使腐敗的成本遠大于收益。反觀我國，由于目前科學的公務員績效考評、廉政監督、腐敗懲處體系等相關制度還沒有建立健全，致使現有的廉政公積金制度存在著一些致命的缺陷。例如，既然廉政公積金的設計初衷是立足于建立利益反腐的機制，那么，利益的合法性及其來源和分配就成了這一創新必須要解決的問題。而恰恰在這個問題上，目前廉政公積金的制定過程缺乏正常的程序。在許多地方，廉政公積金由財政支付，而批準的部門竟是紀委。按照程序正義，紀委可以從科學性上對此事進行研究，提出建議，但沒有權力批準財政出這筆錢。而且，這個制度的制定者和批準者本身又是制度的受益者，這就很難令人信服了。問題不僅在于缺乏制度，更在于缺乏制度的嚴格執行。這樣一來，廉政公積金倒很有可能讓那些沒被查出的腐敗分子在退休時再撈上一筆，這顯然是與制定廉政公積金制度的初衷相悖的。總之，廉政公積金制度的最終出臺，有待于相關的制度配套。只有政府真正做到了依法行政，公務員的行為真正被置于全社會的監督之下，腐敗分子受到了應有的懲罰，公務員隊伍的廉潔才能得到根本上的保證，此時，作為輔助措施的廉政公積金也才能發揮出應有的作用。

積極探索利益防腐的新路子

用利益機制探索防腐措施、創新防腐制度，是從源頭上加強廉政建設、遏制腐敗行為的一條新路，也是通過改革逐步鏟除滋生腐敗的土壤的重要途徑。在這方面，應該調整現有利益格局，逐步建立合理的公務員收入增長機制，有效地解決社會分配不公的問題，為從政人員廉潔奉公創造良好的外部環境。

首先，要在不斷提高人民收入水平的基礎上，建立與經濟發展和財政狀況相適應的公職人員收入增長機制。要規定所有公務員只能有一個收入來源，除此之外的收入來源均為非法，逐步取消黨政機關各部門在收入分配上的自主權。公務員的補貼要明朗化。現在在一些部門，公務員補貼實際上是“暗箱操作”，合理補貼與不合理補貼相互混淆，導致公務員補貼的惡性膨脹。現在，在不同部門工作的公務員，收入差距往往會拉得很大，這是極不

正常的情況。為此，要統一規范崗位津貼標準，實行公務人員收入透明化；對差旅費、公務用車、公務接待等公務消費項目進行改革，逐步走社會化、市場化、貨幣化的路子。在此基礎上，才能考慮探索建立和完善廉政獎勵基金和公務人員廉政公積金制度。

其次，公務員數量必須精簡。能夠起到“戒尺”作用的廉政公積金數額一定不小，如果在一個人浮于事的龐大隊伍中發放，顯然是不可能的。建立一支精干、高效的公務員隊伍，才有可能讓真正的人才享受優厚的待遇。廉政公積金的真正障礙不是來自于其他方面，而是來自于機構臃腫造成的浪費。因此，廉政公積金只能隨著政治體制改革的深入而逐步配套實施，這樣才能達到良性循環。廉政公積金既然是作為一種法律制度來考慮，就不是一朝一夕的事情，必須有長遠的實施規劃。從某種意義上說，它的最終實現也取決于政治體制改革的進程。

第三，務必強化廉政公積金的執行力度。現行的廉政公積金制度，一般規定按違規程度“酌情”扣發公積金，這樣做的弊病是助長了公務員的僥幸心理，降低了威懾作用。在香港、新加坡，它們的廉政公積金制度都是“不出問題全額拿走，出了問題一分不拿”。而且，它們的廉政公積金是深嵌在公務員基本福利中的，如果“犯了事”，日后的養老金等也一掃而光。這樣的制度設計，迫使公務員把哪怕最小的違紀都當作最大的違紀一樣看待，防微杜漸。這就牽涉到廉政公積金制度的一個核心難題，即違紀就要剝奪公積金，這是制度設計的起點，而且，關于違紀的規定必須細之又細，有利于操作。例如，在美國的紐西文市，對市長每次請客吃飯的金額都做了明確規定，超過就算違規。在一些國家，政府的官員守則非常煩瑣細致，有字典那么厚。但正是這種看似煩瑣細致的規定，使每個官員都清楚自己能做什么、不能做什么；也使執法、執紀部門有作為的明確依據。在這一點上，“煩瑣細致”要比我們一些看似嚴厲的“原則性規定”強得多。因此，我們也應該就公務員工作、生活的各個方面制訂出具體、詳細的規定，并明確地用制度將一切違規行為與取消全部廉政公積金相聯系。從某種意義上說，防止公務員邁出腐敗的第一步，是對他們的最大愛護。因為無數事例說明，很多“大貪”的第一次伸手，都是從所謂的“小錢”開始的。

第四，要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行配套工作機制。防腐體系包括教育防范、公共權力配置、公共財政管理、公平擇優用人、監督管理、查案懲處、廉政激勵和測評預警等多個方面的工作機制，基本上涵蓋了所有公共權力部門。廉政公積金只是反腐體系的一個環節，缺乏其他環節的配套，廉政公積金就形同虛設，甚至是適得其反。因此，當前最重要的并不是急著實行廉政公積金，而是把相關細則、配套體系建設齊備。腐敗的本義或實質內容就是公共權力的私用，因此，防腐體系建設必須抓住產生腐敗現象的根本原因，從規范公共權力的運行人手來防止公權私用，減少腐敗機會和收益。從這個意義上說，要杜絕腐敗，還是要以規范事權、財權、人事權為目標，以深化行政審批、財政管理、干部人事制度改革為主要內容，以建設行政服務中心、會計核算中心、招投標中心和經濟發展環境投訴中心等為載體，促進反腐倡廉工作的制度化、規范化、法制化。

(作者單位：中共鄭州市委黨校)

[責任編輯：王清明]