村民選舉權利保障的制度安排

袁金輝

村委會民主選舉是村民自治的重要內容，為了充分保障村民的選舉權利，必須從制度安排上予以保證。

一、選舉前，嚴格相關程序，使村民選舉權利不受侵犯

在村委會選舉之前嚴格相關程序，使村委會換屆選舉活動逐步走上制度化、規范化、程序化的軌道，是保證村民選舉權利不受到侵害的有效途徑。具體來說，要做好以下一些工作：

(一)做好選舉動員和宣傳工作。村委會選舉前進行的動員和宣傳，其目的在于端正和提高各級干部群眾對村民委員會換屆選舉的認識，最大限度地調動廣大村民參加選舉的積極性，保障村民依法行使民主權利，確保換屆選舉工作的順利進行。在這個階段，縣市、鄉鎮政府應從相關選舉工作的組織、紀監、人大、民政等部門選抽工作干部進駐農村，實行包村、包組、包戶，通過各種形式，做好選舉動員和宣傳工作，指導選舉前期準備工作。

(二)及時成立選舉工作領導機構。在村民委員會換屆選舉之前，縣、鄉兩級要成立由黨委、人大、政府及有關部門負責人組成的換屆選舉工作領導機構，村上要成立由村民會議推選組成的村民選舉委員會，以保證選舉工作在黨的領導下，有計劃、有步驟、有秩序地進行。在推選村民選舉委員會的過程中注意避免出現以下一些問題：由鄉鎮組織直接指定村選舉委員會成員；由村黨組織直接或間接確定村民選舉委員會成員；由原村委會指定或自任選舉委員會成員；參加推選的村民人數太少；不經過村民同意減少村選舉委員會成員；等等。

(三)嚴格依法進行選民登記工作。選民登記，是確認村民是否享有選舉權利的法定程序。村民只有在進行選民登記后，才能參加村委會的各種選舉活動。按照法律法規規定：年滿18周歲的村民，除依照法律被剝奪政治權利的人、無法表達自己意愿的精神病患者和癡呆人員外，不分民族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權，都要在選舉前登記，列人選民名單。

(四)做好提名確定候選人工作。提名確定村民委員會成員候選人是村委會選舉的關鍵環節。一般來說，村民委員會成員候選人應具備以下條件：遵守憲法、法規和國家政策；辦事公道，廉潔奉公，作風正派，有群眾威信；熱心為村民服務，維護村民的合法權益；有一定的文化素質和工作能力，身體健康，能帶領群眾發展生產，共同致富。

通過上述環節的努力，能大大提高村委會選舉的制度化、規范化和程序化水平，這對于規范村委會選舉行為，防止村委會選舉違法事件的發生，保障村民選舉權利，無疑具有十分重要的意義。

二、選舉中：加大組織、監督力度，不讓村民選舉權利受到侵害

在村委會選舉中堅持公平、公正、公開的原則，加大選舉組織和監督工作的力度，是保證村民選舉權利不受侵害的重要舉措。

所謂公平，是指對待選民要公平，對待候選人也要公平，凡法律法規規定的東西，不能隨意改動，不能因為個別人的特殊情況，而把法律法規規定的東西棄之一邊。在選舉中，不能對候選人實行不平等待遇，不能隨意調整或變更候選人。根據提名結果確定候選人時，要注意尊重被提名人的意見。科學確定待選職務。對候選人要鼓勵公平競爭，在競選時，不允許他們發表違背國家法律、法規、政策和攻擊、詆毀、侮辱他人的言論，以不正當手段競選村委會成員。所謂公正，是指在村委會選舉中對待選民要公正，對待候選人也要公正。認真貫徹一個選民在一次選舉中只有一次投票權制度，不允許任何選民有超越其他選民的特權，除委托投票外，不能一個選民填寫兩張以上的選票，一次投票權的載體就是一張選票，多投無效。在選舉中，要實行候選人回避制度，凡先期進入村民選舉委員會后被推選為候選人的，要退出村民選舉委員會；候選人及其直系親屬不能擔任選舉大會或投票站的工作人員，不得接受委托投票和代寫選票。投票結束后，選票要當眾開箱，不允許脫離群眾的監督，不允許票箱脫離群眾的視線，防止出現爭議和不規范行為，導致選舉失敗。所謂公開，是指在村委會選舉中，除選民秘密投票外，其他一切環節和步驟都要公開進行，在具體的操作環節上做到七個公開：即村民選舉委員會成員公開，選舉日公開，選民名單公開，候選人名單公開，選舉地點和投票時間公開，選舉工作人員公開，選舉結果公開。公開的形式之一是在選舉的各個環節上向選民發布公告，把有關內容告示村民。還可利用廣播、電視、報刊、宣傳提綱、黑板報、村務公開欄等形式進行公開。

公平、公正、公開既是村委會選舉必須堅持的原則，它同時也是一種選人用人機制。建立公平、公正、公開的選人用人機制，保證村民群眾的選人用人權，讓群眾獨立地按照自己的意志選擇村委會干部，是民主選舉的本質要求,實踐表明，村委會選舉搞得成功與否，主要看能不能選出絕大多數村民認可、滿意的好帶頭人，真正能帶領群眾致富的好班子。而要達到這樣的選舉效果，除了前面講到的加強宣傳引導、嚴格選舉程序和規章外，關鍵是要加強村委會選舉中的組織、監督的作用，切實保證村民的民主選舉權利。

首先，精心組織投票選舉。一般說來，選舉村民委員會，由村民選舉委員會主持召開選舉大會。個別邊遠、分散、交通不便的村可以設立投票站，但是每個投票站和流動票箱要分別南選舉委員會成員和監票人負責，并在規定時間內完成投票。投票站的票箱和流動票箱在投票結束后，立即密封，集中到選舉大會會場開箱計票。選舉大會和投票站設立發票處，選民憑選民證和委托書領取選票，到秘密寫票處填寫選票，然后投票。選民如果是文盲或因殘疾不能書寫選票的，要委托他信任的人代寫，代寫人必須按照被代寫人的意愿填寫選票。選民在選舉日外出，不能到場直接投票，在選舉日前到村民選舉委員會領取委托書，委托除候選人以外的本村選民代為投票。村民委員會成員候選人及其配偶和直系親屬不得主持選舉大會，不得提任監票人、計票人。選舉時，要設立秘密寫票處，避免選舉工作人員干擾選民劃票和選民之間的互相干擾，以保證選民在無任何干擾的情況下獨立行使自己的選舉權利，不讓個別人左右選舉。

其次，當場宣布選舉結果，及時進行新舊村委會班子進行T作交接。村委會組織法規定，“村委會選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果當場公布”。這樣規定的目的，主要是為了增強選舉工作的透明度，方便村民監督，真正體現村民當家作主的原則。經過多年的選舉實踐，村委會選舉的公開計票工作已全面展開。這要求在投票結束后，集中所有票箱，由唱票人、計票人、監票人當時當眾開箱公開驗票、唱票、計票、當場公布選舉結果，并由監票人、計票

人、唱票人和村民選舉委員會主任進行記錄、簽字，將選舉結果上報備案，并及時頒發當選證書，確認選舉結果。在村委會換屆選舉后，新舊班子應當在一定的期限內進行權力交接，以便新當選的村委會依法履行職責，正常開展工作。

再次，采用多種監督手段，確保選舉的公正有效性。程序上的公正是保障村民民主選舉權利的有效途徑，但必要的監督措施也是保證村委會選舉工作順利進行的關鍵環節。可以通過建立健全選舉觀察員制度、選舉督察制度等來加強對村委會選舉的監督，從而保證村民的民主選舉權利。所謂選舉觀察員制度，就是在村委會選舉過程中，由黨政機關干部、農村干部和鄉村知名人士組成選舉觀察團，專門負責監督村委會選舉的全過程，尤其是選舉日當天的投票、唱票和計票過程。當然，候選人之間也可以互相選派自己的觀察員，監督投票、唱票和計票工作。選舉督察制度，主要是指各級人大對村委會選舉的檢查和督促。按照有關法律法規規定，各級人大都有保證村民自治在本行政區順利實施的義務。據此，各級地方人民代表大會和縣級以上地方各級人大常務會在本行政區域內有權監督村民選舉，維護村民的合法權益。這種由人大牽頭組成的督察團，主要是對村委會選舉運作程序進行巡回檢查，著重檢查各項工作制度的是否落實，工作人員的是否到位，是否有信訪舉報材料，是否有選舉違法情況，等等。

三、選舉后；完善糾錯救濟機制，使村民選舉受侵害行為得到及時糾正

由于部分鄉村干部對基層民主缺乏正確的認識、法制觀念淡薄，以及農村利益對鄉村干部的驅動，導致村民選舉權利經常受到侵害。又由于保障基層民主權利的法律法規不夠完善，特別是糾錯救濟機制不健全，結果導致一些村委會選舉中的違法行為得不到及時的處理，村民的民主選舉權利得不到有效的保障。為此，要進一步采取有效措施，尤其是要完善各種糾錯救濟機制，切實保障村民的民主選舉權利。

(一)村民自主救濟。自主救濟，即在村民自治體內尋求的救濟。這種救濟方式主要通過以下兩種途徑來實現：一是通過村選舉委員會加以解決。村選舉委員會是組織選舉、處理選舉事務和解決選舉糾紛的選舉主持機構，因此處理選舉爭議是它的基本職責之一。加之它由村干部和村民代表組成，具有較高的權威性，具備處理選舉爭議的基本能力。二是通過村人民調解委員會處理村委會選舉糾紛。根據《人民調解委員會組織條例》，人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織。所以一些影響較小、情節輕微的選舉糾紛就可以納入民間糾紛調解的范疇，這樣，人民調解委員會就可以根據村民自治章程、村規民約等，解決一些選舉糾紛，從而將許多因選舉爭議引起的農村矛盾消滅在最基層。村民自主救濟是一種切實有效的解決糾紛的方式，尤其是對于選舉中矛盾并不尖銳的爭議，效果比較好。當然，自主救濟也只適用于爭議比較小的選舉糾紛，如果遇到一些比較嚴重侵犯村民選舉權利的行為，村委會和選舉委員會則無法提供救濟，也沒有能力提供救濟。這時，就需要更高層次的救濟方式，直至進入司法程序。同時，現有法律法規也沒有對村民選舉委員會以及人民調解委員會等村民自治組織的救濟功能和職責作出明確規定。這在實踐中就弱化了它們處理村民選舉糾紛的能力和作用，導致村民選舉權利救濟的成本加大，甚至導致一些權利得不到應有的救濟。

(二)行政救濟。這里的行政救濟主要是指行政機關為選舉權利受到侵害的村民提供的救濟。根據村民委員會組織法第15條的規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨礙村民行使選舉權和被選舉權的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。”對此，各地村民委員會選舉辦法也有同樣的、更為詳細的規定。在村民選舉權利救濟的現實實踐中，按照救濟的內容不同，主要有兩種情況。一是行政機關，主要是縣、鄉政府及其民政部門以作為的方式來實現對村民選舉權利的救濟。一方面，它們可以通過自我糾錯的方式來保障村民選舉權利。比如，非法指定選舉委員會、非法指定、撤換村民委員會成員以及制定一些有損村民選舉權利的規章制度等，都可以通過行政機關自己的糾錯行為使村民權利得到保障。另一方面，可以通過行政復議、行政處分等途徑展開救濟。行政復議救濟主要是針對行政機關及其工作人員侵害村民選舉權利的違法行政行為，村民認為自己的選舉權利受到行政機關及其工作人員的侵害，都可以提起行政復議救濟。如行政機關指派、直接罷免村委會成員、不依法發放當選證書、不及時處理與選舉有關的爭議和糾紛等等。行政處分是指行政機關對村委會選舉工作指導小組成員和鄉鎮人民政府及其工作人員侵害村民選舉權的行為實施的處分行為，它屬于內部行政行為，是對行政機關及其工作人員的內部制約。二是各級政府及其民政部門作為行政仲裁機關對侵害村民選舉權利的行為進行救濟。村民會采取書信、電話、上訪等方式，就自己合法權利受到侵害向各級行政機關反映情況、進行申訴、提出意見和建議等，要求行政機關依法處理，維護自身合法權利。這時，有關行政部門要積極深入基層做好調查，了解情況，做好救濟工作。救濟工作建設在有關部門設立村委會選舉仲裁機構，以專門處理村委會選舉中出現的爭議和糾紛。這個機構可以是臨時的，也可以是常設的，其人員構成應該包括黨委、政府、人大、民政等機關的工作人員及其有關專業技術人員，以體現仲裁機構的權威性。

(三)權力機關救濟。權利機關的救濟是指各級人民代表大會及其常務委員會對村民選舉權利受到侵害實施的救濟。這種救濟也主要通過兩種方式來實現。一是依法調查和處理選舉糾紛。按照村民委員會組織法第15條的規定，鄉人民代表大會、縣人民代表大會及其常務委員會和同級政府一樣，有接受村委會選舉爭議的職責。因此，當各級人大接到村民有關選舉權利受到侵害的舉報后，應該組織力量調查并依法處理。但人大由于自身性質的特殊性，一般來說它不直接介入對選舉糾紛的處理，更主要的是通過事后監督來實現的。二是依法對行政機關在指導村民自治中的行政行為進行權利監督。權力機關行使村委會選舉監督權的法律依據除了《憲法》規定外，村民委員會組織法第28條也規定：“地方各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保證村民依法行使自治權利。”另外，各省級選舉法規也基本上都有關于對各級人大在村委會選舉中行使監督權的規定。具體說來，人大對村委會選舉行使的監督方式主要包括：聽取和審議政府關于指導村委會選舉的工作報告；撤銷同級政府關于村委會選舉的不適當的決定和命令；受理群眾的上訪、申訴和意見，責成有關部門辦理；組織對村委會選舉問題的調查委員會；組織人大代表進行執法檢查或者視察；等等。

(四)司法救濟。司法救濟主要是指村民的選舉權利受到侵害時，向人民法院提起訴訟的行為。在村民選舉權利救濟的所有方式中，司法救濟是最后的一道防線，無疑也是最為重要的救濟手段。因為在現代民主法治國家，權利救濟的最主要和最重要的方式就是法律救濟。由于司法救濟的公正性和權威性，從實踐來看，凡是人民法院積極介入的村民選舉權利受到侵害的案件，一般都能得到相對滿意的解決。但是，從目前的整體情況來看，由于相關法律法規對村民選舉權利救濟規定的不確定，以及農村情況的復雜性，導致法院在受理村民選舉權利的訴訟申請時，大都采取不情愿，甚至是不予受理的態度。為此，要通過修正相關法律，在立法中確立有關村委會選舉的訴訟救濟制度。目前比較可行的辦法有，一是考慮制定統一的《村委會選舉法》，專章確立有關選舉權利保障的救濟機制；二是將現有的《刑法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等加以修改，使其擴大并適用于村委會選舉，比如將《刑法》中的破壞選舉罪擴大到村委會選舉，應該不是一件很困難的事情，等等。

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