２００５：財政政策既有“延續”又要“突破”

王遠鴻

財政收入增長預計約14%

2005年財政收入仍將保持較高的增長速度，但預計較之2004年將會有明顯下降。

第一，國民經濟保持較高增長，為稅收增長創造了條件。稅收的穩定增長與國民經濟持續發展密不可分，經濟發展為稅收創造了良好的稅源。2005年，從國際經濟大環境看，世界經濟由強勁回升轉向平穩增長，國際初級產品價格穩中趨升，石油價格的居高不下成為影響世界經濟和貿易的重要因素。據聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等權威機構預測，2005年世界經濟增長率將比2004年降低0.5～1個百分點，世界貿易增長率將降低1.5～3個百分點。從國內經濟環境來看，一方面，我國經濟增長四大動力——居民消費結構升級、產業升級、城市化和國際的產業、資本轉移在2005年仍將保持強勢，經濟穩定增長的中期需求動力仍在。另一方面，隨著宏觀調控的加強和改善，部分行業過度投資的行為有所收斂，經濟偏離潛在增長率的擴張勢頭逐步減弱。尤其是信貸收縮等宏觀調控政策的滯后影響在2005年將更加充分顯現。只要把握好調控政策力度，在中期趨勢性因素的影響下，自發擴張慣性仍然可使經濟在接近潛在增長率水平的區間運行，不會出現經濟明顯下滑。因此，2005年我國經濟將繼續保持較高增長，增速有望保持在8.5%左右。

第二，盡管2005年經濟仍將保持較高的增長速度，但相對2004年來說，仍有一定的回落。尤其是2005年投資增速和出口增速將出現明顯的回落，在這種背景下，工業增長速度也將明顯回落，工業企業利潤增速會明顯下降。因此，主要稅種增值稅、企業所得稅增速也將隨之下降，增幅較之2004年會有所降低。

第三，考慮到貨幣貸款增速回落對企業融資的影響，2005年投資增速將會有較為明顯的回落。受此影響，契稅、耕地占用稅增速回落。盡管消費品零售額增幅可能會有一定的提高，但總體來看2005年國內總需求的擴張會有所減緩。考慮到2004年進口增速很高，基數較大，2005年進口增速將會明顯下降，加之關稅繼續下調，2005年關稅收入增幅將會繼續下降，海關代征兩稅增速也會隨之下降。

第四，2005年，如果我國根據國民待遇原則逐步調整國內的一些稅收政策，如使國內企業和外商投資企業有一個平等的競爭條件，適當下調國內企業所得稅稅率等，將對我國的財政收入增長產生不利影響。

財政支出增長速度約11%

2005年財政支出增幅將低于2004年，財政赤字規?；境制?，赤字率有所下降。

第一，基建支出仍將保持一定的增長。從1998年到2004年累計發行建設國債9100億元，成效顯著。2005年國家將繼續增發一定規模的建設國債，加強農村基礎設施和重大水利項目建設，保證青藏鐵路、南水北調等重大項目建設的資金需要。因此，中央財政預算安排的基本建設投資將保持一定的規模和增長。

第二，為了支持國有企業的改革與發展，企業挖潛改造資金需要進一步增加。2005年，為了鼓勵重點行業、重點企業、重點產品和重點工藝的技術改造，尤其是中央將加大對東北等老工業基地的支持力度，中央財政預算將繼續增加企業技術改造資金及貼息資金，企業挖潛改造資金將繼續保持一定的增長。

第三，政府將繼續增加教育、科技、農業和社會保障投入，這些方面開支的增長將高于財政支出的增長。2005年國家要進一步支持糧食生產，改善農村生產生活條件；彌補教育基礎設施、公共衛生體系等公共事業、公檢法司設施、生態建設和環境保護等方面的歷史欠賬；支持西部大開發、東北等老工業基地調整改造和中部崛起，促進技術進步和產業升級；支持農村稅費、社會保障等各項改革，解決歷史遺留問題。所有這些都需要政府的資金投入。

第四，國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。為了加強國家安全包括邊境國防、能源安全、反恐體系等基礎設施建設，提高行政機關辦事效率，維護社會穩定，同時也是為了構筑公共財政體系，2005年政府將繼續加大在國防、行政管理費、公檢法等方面的開支，但由于以上開支已經連續幾年較高增長，國防支出、行政管理費、公檢法支出增長幅度將有所下降。

財政政策穩中求進

2005年，為了鞏固宏觀調控的成果，實現經濟持續、快速、健康的增長。一方面，要加大制度層面上的改革力度，建立遏制投資體制性膨脹的長效機制。另一方面，要在短期調控政策層面上實行“雙穩健”的財政政策和貨幣政策，在調控方式上應更加注重預調和適時微調，充分發揮財政政策在促進結構調整和體制改革方面的獨特功能，它將在六大領域體現。

領域一：實行穩健的財政政策，繼續減少長期建設國債發行規模

積極財政政策已實行7年，共發行長期建設國債9100億元，成效顯著?？紤]到2005年國際經濟環境仍然比較有利，國內自主性增長能力較強，物價上漲壓力較大等因素，并考慮到尚有相當規模的國債項目沒有完工，還有一些重大工程或項目需要國債支持，在2004年較大的結轉規模的前提下，2005年長期建設國債發行規模將縮小到800億元，財政預算內的基本建設投資比2004年增加100億元。

國債資金與財政資金的支出方向將進一步調整，更多、更好地提供公共產品，解決財政“越位”和“缺位”并存的扭曲狀況。國債資金和財政支出要嚴格控制新上項目，而把重點放在支持在建項目的盡快建成投產，發揮效益上。同時，對有利于技術升級和優化部門結構的高新技術產業、新興主導產業以及對于社會總體發展需要的公共產品和部分準公共產品中形成瓶頸制約的基礎設施項目，如港口、鐵路、電力、資源勘探等依靠地方財政又難以解決的項目繼續提供支持。國債資金應重點向完善社會保障系統、解決三農問題、生態環境建設和國土整治、加快西部開發和振興東北老工業基地等方面傾斜。一些重大項目可以考慮由國債項目足額安排或與預算內資金結合安排，不再要求銀行配套貸款，減少國債投資帶動系數和投資過熱的壓力。

領域二：切實增加對農業的投入，確保農民增產增收

2005年將繼續落實加強農業的各項政策措施，努力提高農業綜合生產能力，建立農民增收的長效機制。

繼續增加對農業的補貼力度，全面減輕農民負擔。完善糧食直補、良種補貼、農機具補貼和減免農業稅等政策，適當擴大政策實施范圍。繼續實施和完善稻谷最低收購價格政策，適時出臺小麥、玉米等主要糧食品種的最低收購價格政策。在全面取消煙葉以外的農業特產稅的基礎上，要進一步加大農業稅減免力度，鼓勵有條件的地方取消農業稅；加大對糧食主產區生產能力建設的支持力度，推進大型商品糧基地和優質糧食產業工程建設，加大對農業科技攻關、良種繁育和推廣的支持力度；加大對農業和農村建設的投入。一要加大對農村道路和水利基礎設施建設。二要加強農村生態環境建設。三要適當提高中央和省級財政對農村教育的支出比例，并建立中央對中西部地區基礎教育轉移支付制度。四要改善農村醫療條件，加大對農村醫療基礎設施的投入。現階段，尤其是要加大對艾滋病、血吸蟲病等嚴重危及農村居民生命健康安全疾病的防治力度。

領域三：加大財政政策支持力度，進一步推進經濟結構調整

圍繞促進經濟協調發展、提高經濟增長質量效益和增強經濟發展后勁，集中力量推進經濟結構調整，力爭在一些重要領域和關鍵環節取得新的進展。

加快建設一批交通、能源和水利基礎設施項目，推動一批重點工業和高科技項目的建設。

加大對裝備制造業的政策和資金支持力度，研究設立裝備制造業發展專項基金。依托國家點工程，提高鐵路、地鐵車輛，造船基礎設施和重點船用配套設備，重大電力、石化、大型施工機械等重大技術裝備的系統設計、制造和成套能力。

采用加速折舊、投資抵免、稅收優惠等政策鼓勵企業加快技術進步，推動產業升級。做好鋼鐵、有色、化肥、建材、汽車、紡織一等行業重點企業的技術改造和兼并重組，形成一批具有規模優勢和國際競爭力的企業集團。支持煤電、煤電鋁企業一體化經營。做大做強信息產業，重點培育生物與醫藥產業，加快發展航空航天和新材料產業，積極引導和扶持新能源、先進環保產業。

加大投入力度，促進區域經濟協調發展。我國區域經濟協調發展當前最緊迫的任務是加快東北老工業基地及西部落后地區的發展，支持中部地區崛起。推動東北地區等老工業基地加快發展，財政政策可以在兩個方面發揮作用。一是要進一步完善城鎮社會保障制度，以支持大中型國有企業分離企業辦社會的職能；二是推進東北老工業基地八個行業實行生產型增值稅轉為消費型增值稅的改革試點工作，促進老工業基地的振興。隨著全國財力的增長，逐步加大對西部地區的財政轉移支付力度，提高中央財政性建設資金用于西部地區的比例，推進退耕還林草等，繼續支持西部大開發。通過安排農村稅費改革專項轉移支付資金向中部地區等糧食主產區傾斜、中央財政新增農業綜合開發資金主要用于中部地區等糧食主產區、一般性轉移支付和調整工資轉移支付對中部地區給予照顧等措施，支持中部地區崛起。

領域四：加大財政對擴大就業的支持力度，加快社會保障體系建設

加大財政對擴大就業的支持力度，一是擴大投資要與擴大就業相結合，對就業促進很小的投資項目需嚴格控制土地、稅收、金融等優惠政策。加大對服務業、非公有制經濟、中小企業、勞動密集型企業等就業增長點的扶持力度，如對新增就業數量較多的企業，可采取適當力度和適當期限的稅收減免、財政貼息政策。二是加強減稅和補貼等政策，扶持失業人員創辦“微型企業”，鼓勵大學生及其他社會高層次的人才獨立創業，給予適當期限的金融、稅收優惠政策。特別是要加快發展第三產業。三是鼓勵各種非盈利、非政府組織發展，開發公益性就業崗位。四是擴大國家勞動和社會保障部門的職能和人力配制，加強就業和再就業培訓，提高勞動者的就業和創業能力。

支持完善社會保障制度，一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。二是統籌推進國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險體系改革。三是完善失業保險制度，擴大覆蓋面。四是積極穩妥地推進城鎮醫療保障制度改革。五是推進農村社會保障工作，促進新型農民合作醫療和醫療救助制度的建立。

領域五：增加城鄉居民收入，進一步擴大居民消費

通過發揮財政作為重要的收入再分配手段的功能，可以適當調節投資與消費的比例關系。投資與消費的協調增長能更好地促進經濟內生增長潛力和質量?？梢酝ㄟ^包括減稅、退稅、優化稅收結構在內的稅收政策體系調節，從總量和結構兩方面進行調節，總量調控是要在總量上適當減輕企業和居民的負擔，解決宏觀經濟增長潛力與穩定發展問題，而結構調整是對稅收負擔做有增有減的調整，則主要要通過對不同地區、不同行業和不同納稅人實施不同的稅負，如稅率不一的出口退稅政策，以達到對經濟運行起緊縮與擴張的作用和兼顧縱向公平和橫向公平，激發企業投資積極性，促進企業技術、產品結構升級、促進城鄉居民收入穩定和居民的消費積極性。

2005年要進一步調整完善收入分配制度，增加城鄉居民特別是低收入群體的收入，進一步擴大居民消費。一是完善城鎮職工最低工資制度，研究建立公務員工資正常增長機制。二是通過稅制改革、增加公共支出、加大轉移支付、整頓分配秩序等措施，加大收入再分配力度，提高低收入群體的收入和消費能力。三是在嚴格抑制大城市住房價格的上漲與房地產的投機“炒作”的同時，支持和滿足住宅大眾消費增長，降低汽車消費稅費率、規范和促進汽車消費信貸發展、鼓勵經濟型轎車消費。四是促進服務業的發展，鼓勵東部地區勞動密集型產業向中部地區轉移。

領域六：深化財稅改革，推進稅制結構性調整

2005年，財稅改革將進一步深化，中央與地方財權與事權劃分進一步理順，分稅制不斷完善。改革和完善省以下財政體制，加大對縣以下基層財政的轉移支付力度。從目前情況看，有可能在2005年繼續的改革措施包括：一是繼續現行生產型增值稅改為消費型增值稅的試點，此項改革的核心是允許企業抵扣當年新增固定資產中機器設備投資部分所含的進項稅金，鼓勵企業進行技術改造和設備更新。由于此項改革全面推開對財政收入會產生較大影響，2005年大范圍推開的可能性較小，可能繼續在東北地區某些行業進行試點。二是統一各類企業稅收制度，包括統一納稅人的認定標準、稅前成本和費用扣除標準、稅率、優惠政策等多方面的內容。目前按照企業所有制形式采取不同稅率的政策，不符合市場經濟公平競爭原則，而且容易產生征管漏洞，不利于征收管理。2005年將為推行此項改革創造條件。三是完善地方稅制度，結合稅費改革對現有稅種進行改革，并開征和停征一些稅種。在統一稅政的前提下，賦予地方適當的稅政管理權。四是進一步擴大農業稅減免試點范圍。五是進一步降低進口關稅，進一步完善出口退稅政策。