深化管理變革著力制度創(chuàng)新

楊馳原

2005年2月23日上午，國家新聞出版總署石峰副署長在辦公室接受了《傳媒》雜志的專訪，就報刊業(yè)的改革發(fā)展問題回答了記者的提問。

記者：去年這個時候，您在接受《傳媒》雜志采訪時認(rèn)為，“報刊業(yè)突破在即”。現(xiàn)在回過頭來看，2004年報刊業(yè)的改革和發(fā)展有哪些進展?去年您先后到廣東、湖北、江西和東北等地開會或調(diào)研，您對各地報刊業(yè)發(fā)展的態(tài)勢有什么評價?

石峰：我認(rèn)為，2004年是我國報刊業(yè)改革發(fā)展取得重大突破的一年，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、改革的試點工作穩(wěn)步推進。在中央的直接指導(dǎo)下，2004年在全國進行了頗有聲勢的文化體制改革試點工作，在35家試點單位中，屬于新聞出版系統(tǒng)的有21家，其中有4家黨報集團(大眾日報報業(yè)集團、新華日報報業(yè)集團、深圳報業(yè)集團、河南日報報業(yè)集團)，4家經(jīng)營性報社(北京青年報、今晚報、中國證券報、電腦報)。黨報集團的改革主要以機制創(chuàng)新、增強活力為主，進行企業(yè)、事業(yè)兩分開的試點，即將黨報的主業(yè)部分(采編)與經(jīng)營分開，也就是把報紙的廣告、發(fā)行、印刷等經(jīng)營業(yè)務(wù)從主體業(yè)務(wù)中剝離出來，組建為企業(yè)。經(jīng)營性報社的改革主要以體制創(chuàng)新為主，進行從事業(yè)體制向企業(yè)體制轉(zhuǎn)變的改革。期刊業(yè)的改革沒有納入全國的試點，但廣東作為全國文化體制改革的試點省份，對家庭期刊集團進行了改革試點，“家庭期刊集團整體改革方案”經(jīng)廣東省文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，目前正在有步驟地組織實施。改革試點工作取得了積極成果，為推進報刊業(yè)改革積累了寶貴經(jīng)驗。

二、以北青傳媒有限公司在香港聯(lián)合交易所正式掛牌上市為標(biāo)志，我國報業(yè)融資渠道進一步拓寬，對我國報業(yè)的改革發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。北青傳媒有限公司由北京青年報社控股87．9％，去年12月在香港H股上市，一舉成功，成為內(nèi)地傳媒業(yè)海外公開上市“第一股”。電腦報社與香港巨商李嘉誠旗下的TOM集團合資成立“重慶電腦報經(jīng)營有限公司”，TOM集團支付2億元人民幣的現(xiàn)金，占有這家合資公司49％的股份。這是繼《計算機世界報》后25年來經(jīng)政府部門批準(zhǔn)的國內(nèi)首例報社合資項目。

三、跨地區(qū)、跨媒體合作辦報做了新的嘗試。繼光明日報報業(yè)集團與南方日報報業(yè)集團合作主辦《新京報》、安徽日報報業(yè)集團與法制日報社合作主辦《世界報》后，去年又批準(zhǔn)了上海文廣集團與廣州日報報業(yè)集團、北京青年報社在上海合作主辦《第一財經(jīng)日報》、解放日報報業(yè)集團與成都日報報業(yè)集團合作主辦《每日經(jīng)濟新聞》。雖然跨地區(qū)、跨媒體合作辦報目前尚處在試驗階段，這種合作形式的管理體制和運作機制也還有待完善，但從報業(yè)發(fā)展的規(guī)律來看，這是一種必然趨勢，對于建立全國統(tǒng)一的報業(yè)市場體系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，都有積極的意義。

所以，我們說2004年是我國報刊業(yè)改革取得重大突破的一年，是完全有根據(jù)的。雖然也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，面臨許多新的困難和矛盾，但整個發(fā)展態(tài)勢是健康的、平衡的、有序的，既沒有因改革而失控，也沒有因怕出問題而停止不前。去年我到各地走訪了一些報刊社和試點單位，我總體感覺大家的精神面貌很好，改革愿望強烈，發(fā)展信心十足，反映出一種上下齊心協(xié)力謀改革、促發(fā)展的新氣象。

記者：2005年全國新聞出版局局長會議提出，要圍繞“一條主線”、把握“三個堅持”、突出“四個更加注重”。您認(rèn)為報刊管理部門應(yīng)如何轉(zhuǎn)變職能、依法行政、強化監(jiān)管，為報刊業(yè)的改革和發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境?

石峰面對新的改革發(fā)展形勢，作為管理部門，我們的壓力很大，既要推動行業(yè)的改革，又面臨管理工作自身的改革，而且如果管理工作、管理部門不改革，就很難推動行業(yè)的改革，這給我們管理部門提出了一個新的課題，破解這個課題，很現(xiàn)實，又很緊迫。為適應(yīng)改革發(fā)展的新形勢，新聞出版總署正在努力實現(xiàn)管理理念、管理職能、管理行為的轉(zhuǎn)變，主要包括三個方面：

一是在管理理念上，由監(jiān)督型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，在管理中增強服務(wù)意識。如去年記者證的換發(fā)，我們建立了中國記者網(wǎng)，可在網(wǎng)上申報辦理、網(wǎng)上查詢，在提供服務(wù)中加強了管理，把整個管理工作納入到現(xiàn)代化管理軌道。又如我們擬推出《報業(yè)年度發(fā)展報告》，為各報社的經(jīng)營決策提供參考。再如我們委托中國經(jīng)營報社組織召開報業(yè)競爭力年會，既對報業(yè)的改革發(fā)展起到了引導(dǎo)作用，又為各報社之間的研討交流搭建了舞臺。

二是在管理職能上，從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變。目前新聞出版部門還有較多的審批事項，按照國務(wù)院的部署和要求，經(jīng)過清理，新聞出版總署的69項行政審批事項中，取消了28項，保留了36項，向省級新聞出版局下放5項，報刊變更刊期的審批就已經(jīng)委托省級新聞出版局執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)說審批也是一種監(jiān)管，該做的審批事項還要把好關(guān)，但是審批不能代替監(jiān)管，行政機關(guān)要從注重審批向注重社會監(jiān)管、市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變，為行業(yè)的改革發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。如這兩年來我們加強了報刊的審讀工作，發(fā)現(xiàn)問題及時打招呼、作處理。又如我們加強了對違規(guī)出版活動的查處力度，規(guī)范出版行為，優(yōu)化市場環(huán)境等。

三是在管理行為上，由憑主觀管理向依法管理轉(zhuǎn)變。長期以來，管理者對被管理者都是我定規(guī)則你執(zhí)行，我說什么就是什么，我要怎么處罰就怎么處罰，管理者的主觀意志決定一切。今天不同了，定規(guī)則要有法律法規(guī)依據(jù)，行政部門不經(jīng)授權(quán)，不能任意設(shè)定行政許可。管理部門不能再說什么就是什么，對被管理者的處罰要合法，要講程序，要進行聽證，允許申辯，所以，管理者自己要重新定位，擺正與被管理者的關(guān)系。管理者與被管理者實際上從法律地位上說應(yīng)該是平等的，依法行政的要求使管理者面臨許多新的考驗。

記者：您在今年初的“報刊改革研討會”上強調(diào)“報刊業(yè)改革正處于一個重要而關(guān)鍵的時期”，如何理解“重要而關(guān)鍵”的內(nèi)涵?

石峰：我們整個國家目前正處于一個重要的發(fā)展機遇期，報刊業(yè)也向樣處在重要的發(fā)展機遇期，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一、大環(huán)境越來越有利于報刊業(yè)改革。這里指的大環(huán)境包括國家改革發(fā)展的形勢，全面建設(shè)小康社會的進程，科學(xué)發(fā)展觀深入人心，建立和諧社會成為社會共識，等等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，相對于我們國家改革發(fā)展進程，報刊業(yè)的改革發(fā)展相對滯后，這是因為報刊業(yè)有其特殊性，沒有什么可以指責(zé)的。但是，報刊業(yè)是社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的重要組成部分，不能長期處于滯后的狀態(tài)，必須適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的需要，在這一點上，可以有特殊性，但不可以有例外。其實，報刊業(yè)的改革一直在推進，隨著我國政治體制、經(jīng)濟體制改革的不斷深入，報刊業(yè)的改革正在向縱深發(fā)展。

二、報刊業(yè)改革的方針政策逐步完善。改革要有相關(guān)的政策支撐和引

導(dǎo)。這些年來，中央連續(xù)頒發(fā)有關(guān)文件，報刊業(yè)改革的方針方向已經(jīng)很明確，政策措施逐步到位，改革思路愈來愈清晰，為報刊業(yè)的體制改革創(chuàng)造了條件。如中央把文化事業(yè)劃分成公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)兩部分，實行分類指導(dǎo)，這就打開了文化體制改革中的一個“結(jié)”，為經(jīng)營性報刊的轉(zhuǎn)制提供了理論、政策依據(jù)。又如改革過程中對人員的分流安置等，也做出了相應(yīng)的政策規(guī)定，為改革鋪軌架橋，減輕了報刊社的改革成本。

三、社會和業(yè)界對報刊業(yè)改革的承受能力增強了。在很多人的思想觀念中，認(rèn)為報刊是宣傳思想文化的陣地，總擔(dān)心面向市場、轉(zhuǎn)制、融資等項改革必然會影響輿論導(dǎo)向。也有的長期“鐵飯碗”拿慣了，改革會影響既得利益。還有的單位歷史包袱沉重，改革邁不開步子。現(xiàn)在情況不同了，黨的十六大報告明確指出：“發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是市場經(jīng)濟條件下繁榮社會主義文化、滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑。”對業(yè)界和社會公眾來說，這是對文化產(chǎn)業(yè)包括報刊業(yè)性質(zhì)認(rèn)識的一個巨大飛躍，報刊業(yè)要作為產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，唯有改革才有出路。業(yè)界和公眾對報刊業(yè)的改革有了一種內(nèi)在動力，有了一種期待，改革的心理承受能力增強了，這是推動報刊業(yè)改革的極好時機。

四、全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)對報刊業(yè)的改革是個有力的推動。目前，我國人均消費報刊的水平還很低，與經(jīng)濟和社會的發(fā)展很不相稱，搞得不好會形成“拖后腿”的局面。這不是危言聳聽，根據(jù)有關(guān)部門對小康社會指標(biāo)體系的研究，報刊的人均消費指數(shù)沒有達到設(shè)定的指標(biāo)。可以說，全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)“推著”報刊業(yè)改革發(fā)展。

僅僅這些情況就足以說明，我國報刊業(yè)已進入了一個改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)該抓住機遇，大力推進改革發(fā)展。記者：2005年報刊改革發(fā)展的主要思路是什么?報刊管理有哪些新舉措?要達到什么主要的目標(biāo)?

石峰：根據(jù)整個新聞出版業(yè)改革發(fā)展的指導(dǎo)思想和工作部署，2005年報刊業(yè)改革發(fā)展的主要思路是：以體制、機制改革為重點，以保證正確導(dǎo)向為根本，以促進發(fā)展為目的。最終的目標(biāo)是，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的、體現(xiàn)先進文化建設(shè)要求的、符合我國報刊業(yè)發(fā)展規(guī)律的管理體制和運行機制。據(jù)此，2005年推進報刊業(yè)改革發(fā)展的主要舉措有以下幾方面：

一是認(rèn)真總結(jié)改革試點單位經(jīng)驗，鞏固和推廣試點工作成果。如上所述，去年報刊業(yè)的改革取得了多方面的進展和突破，十分可貴。但這些經(jīng)驗要全面推廣，需要進行總結(jié)和提高，有的還需要完善，有的目前個別試點可取，在面上推廣還不行。因此，我們將召開若干專題研討會、現(xiàn)場交流會等，把試點單位的經(jīng)驗有計劃、有步驟地加以推廣，共享改革成果。

二是在試點工作的基礎(chǔ)上全面推進報刊事業(yè)單位的改革。在相關(guān)政策完備的前提下，首先要推動經(jīng)營性報刊轉(zhuǎn)企改制，重點是進行體制機制創(chuàng)新，完善法人治理結(jié)構(gòu)，逐步建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，有條件的還要進一步加快產(chǎn)權(quán)制度改革，實行投資主體多元化。對黨報黨刊和社會公益性較強的報刊，由國家主辦，實行新的事業(yè)體制。所謂新的事業(yè)體制，就是要改變國家投入的方式，實行靈活的事業(yè)體制，養(yǎng)事不養(yǎng)人，以提高投入的效益。改革的重點是在科學(xué)劃分宣傳業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)的前提下，實行宣傳和經(jīng)營兩分開，把廣告、印刷、發(fā)行、傳輸?shù)葮I(yè)務(wù)和其他經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)從事業(yè)體制中剝離出來，轉(zhuǎn)制為企業(yè)，面向市場，搞好經(jīng)營，為壯大主業(yè)服務(wù)。同時要繼續(xù)深化內(nèi)部勞動、人事、分配制度改革，建立新的運行機制。為此，將出臺《深化新聞出版事業(yè)單位人事制度改革實施意見》。已組建的黨報集團要深化改革，重點是剝離集團控股的企業(yè)，理順管理體制，改革運行機制，抓好經(jīng)營，壯大實力。

三是探索和實行報刊退出機制。我國報刊業(yè)缺乏退出機制，已經(jīng)成為報刊業(yè)健康發(fā)展的痼疾，成為深化改革的一大障礙，只生不死，可以說對任何事物都是違背生存規(guī)律的。我們曾嘗試實行期刊試辦期制度，但是由于體制問題，由于沒有建立報刊質(zhì)量指標(biāo)體系，難以真正實行。這一步跨不出去，報刊業(yè)的改革發(fā)展沒有希望。今年我們準(zhǔn)備下大力量建立報刊質(zhì)量評價體系，各方面的要求都要具體化、量化。有的省近年來試行報刊質(zhì)量末位淘汰制，取得了一些效果，我們支持這種嘗試。

四是合理規(guī)劃報刊業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)布局。現(xiàn)在大家都認(rèn)為報刊業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，但怎么不合理，怎樣才算合理，誰都說不清楚。而且實施《行政許可法》以后，申請人申辦報刊，批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的依據(jù)是什么?《出版管理條例》規(guī)定，新辦報刊“應(yīng)當(dāng)符合國家關(guān)于出版單位總量、結(jié)構(gòu)、布局的規(guī)劃”，規(guī)劃都沒有憑什么審批?但這個問題很復(fù)雜，需要進行大量的調(diào)查論證，不但要有明確的指導(dǎo)思想，還要有政策措施、目標(biāo)任務(wù)、指標(biāo)體系等，要用數(shù)據(jù)說話。我們認(rèn)為這是項基礎(chǔ)性工作，要作為今年的一個重點工作來做。

此外，今年還有幾項工作要做，一是要盡快完成報刊出版數(shù)據(jù)庫建設(shè)。這是實行現(xiàn)代化管理的重要手段，力爭在今年上半年完成。二是規(guī)范報刊市場秩序。現(xiàn)在報刊發(fā)行成本越來越高，嚴(yán)重影響了報刊社的效益。我調(diào)研時了解到，有的報社一年光花在發(fā)行促銷上的資金就是上千萬元，那么全國是個多大的數(shù)字?我們初步計劃聯(lián)合有關(guān)部門重拳出擊，運用法律的、行政的、紀(jì)律的手段，共同規(guī)范市場秩序，優(yōu)化競爭環(huán)境，糾正行業(yè)不正之風(fēng)。三是修訂報紙和期刊的兩個管理規(guī)定。這兩個管理規(guī)定都已經(jīng)實施十幾年了，一直沒有修訂，我們本來想等到改革相對到位再修訂，但現(xiàn)在看來是等不及了，已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)實管理工作需要，我們要求今年上半年修訂完成。四是要對高校學(xué)報進行一次調(diào)研。高校學(xué)報約占刊物總量的三分之一，數(shù)量很大，但總體質(zhì)量不高，面向市場的很少。教育部正在對學(xué)報實施“名刊工程”，我們大力支持。我們準(zhǔn)備在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對高校的學(xué)報進行整頓。五是建立新聞采編人員的資格準(zhǔn)入制度。出版專業(yè)人員實行資格準(zhǔn)入制度以來，效果很好，對提高出版隊伍素質(zhì)起到了很大作用。目前我們正在與人事部溝通，爭取盡快確立和實施新聞采編人員的資格準(zhǔn)入制度。六是實行報刊發(fā)行量認(rèn)證制度。經(jīng)民政部批準(zhǔn)，成立了“國新出版物數(shù)據(jù)調(diào)查中心”，正在制定報刊發(fā)行量認(rèn)證規(guī)則和辦法，先對報刊發(fā)行量試行認(rèn)證。此舉對規(guī)范報刊業(yè)的發(fā)展、建立誠信機制將起到積極作用。七是建立新的期刊物流配送體系。我國期刊的市場規(guī)模在1985年就達到了25億冊，到現(xiàn)在20年間，一直在25—30億冊之間徘徊，其中我認(rèn)為很重要的原因就是覆蓋率不夠，我們的物流配送體系不行。我們正在與國鐵傳媒公司接觸，探討建立新的期刊物流配送體系的可能性。最近計劃開一個研討會，吸取各方面的意見和建議，

同時還學(xué)習(xí)借鑒外國的經(jīng)驗，爭取盡快建立一個全新的期刊物流體系。由此可見，我們今年的工作任務(wù)很重。

記者：您認(rèn)為報刊業(yè)改革面臨哪些問題?

石峰：突出的問題是轉(zhuǎn)制以后如何堅持黨管媒體的原則，如何堅持社會效益第一的原則。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，企業(yè)經(jīng)營的指導(dǎo)原則與思想意識形態(tài)工作的指導(dǎo)原則存在矛盾的一面，傳媒業(yè)有自身特點，轉(zhuǎn)制以后兩個效益的矛盾、黨管媒體的問題會尖銳起來，這是一個很現(xiàn)實的問題。不是說改為企業(yè)就一定會出現(xiàn)導(dǎo)向問題，但可能性和幾率可能會高一些，要有這樣的思想準(zhǔn)備。

還有一個比較實際的問題，就是改革的成本。人員分流，富余人員安置，離退休人員待遇都需要錢，這不足一個小數(shù)目，尤其是一些歷史包袱較重的老的報刊社，這是個難題。解決這個問題，在發(fā)達地區(qū)可能好辦些，不發(fā)達地區(qū)怎么辦?在全面推開時，改革成本的負(fù)擔(dān)問題是很復(fù)雜的。

記者：您曾經(jīng)強調(diào)報刊業(yè)改革的三個層面：即管理體制的改革、報刊社經(jīng)營機制的改革和報刊社內(nèi)部用人制度的改革。您認(rèn)為這三者的關(guān)系應(yīng)如何處理?

石峰：我認(rèn)為這三個層面的改革不是并列的，而是一種梯形構(gòu)架，相對而言，體制是宏觀，機制是中觀，用人制度是微觀。體制改革是根本，抓住體制問題才抓住了“牛鼻子”。機制是體制的體現(xiàn)，有什么樣的體制就會有什么樣的機制，體制適應(yīng)市場經(jīng)濟，機制才能適應(yīng)市場經(jīng)濟。用人制度是為體制機制服務(wù)的，體制機制變了，用人制度才能變。現(xiàn)在看來，難度還是在管理體制改革上。

記者：目前跨媒體、跨地區(qū)經(jīng)營引人注目，對此總署有什么政策要求?

石峰：目前經(jīng)批準(zhǔn)實行跨地區(qū)合作經(jīng)營的報社就是前面提到的4家，還處于實驗階段，在操作層面上還存在不少問題，特別是管理體制問題。如果跨地區(qū)合作經(jīng)營以后削弱了對媒體的有效監(jiān)管，這種形式就值得研究。我認(rèn)為報刊跨地區(qū)經(jīng)營是改革發(fā)展的必然趨勢，形式應(yīng)該是多種多樣的，現(xiàn)在這幾家的形式還比較單一。由于管理體制改革還不到位，目前還不宜全面鋪開。無論何種形式，跨地區(qū)經(jīng)營有一個原則必須堅持，就是屬地管理的原則。

報刊跨媒體經(jīng)營目前已經(jīng)很普遍了，但效果并不明顯。主要問題是，跨媒體經(jīng)營的動力是市場的還是行政的。不是市場行為的選擇，而是靠行政推動，走起來會很困難，不見得能做強做大。只有按市場要求，采用經(jīng)濟手段，才會有生命力。

記者：前一階段報刊治理整頓已經(jīng)取得了重大成果，主要任務(wù)是否已基本完成?2005年在報刊治理方面有何新舉措?

石峰：在中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，各有關(guān)部門密切配合，報刊治理整頓已經(jīng)取得了重大階段性成果。所謂“階段性”，就是說治理整頓的任務(wù)不是全部完成了，只是階段性成果，而且這個成果還有待鞏固。

目前還有兩個問題沒有解決好，一是縣級被停掉的報紙，有的還在千方百計地變相出版，而且解決起來很難，要加大解決力度。二是黨報黨刊的發(fā)行問題比較突出，特別是地市級黨報的發(fā)行問題。黨報黨刊作為黨的宣傳主陣地，需要在基層有一定的發(fā)行量，黨的聲音下不去，就與報刊治理整頓的目的相悖了。但老百姓認(rèn)為用行政手段征訂就是攤派。現(xiàn)在我們對這個問題正在做專題調(diào)研。我認(rèn)為，黨報黨刊要改進宣傳報道工作，按照“三貼近”的要求，辦成老百姓愛看的報刊，這應(yīng)該是根本出路。

記者：根據(jù)我國入世承諾，出版物的分銷市場將全面放開，您對外資進入報刊零售、批發(fā)業(yè)的前景和可能的影響如何評價?

石峰：隨著改革開放的深入，外資進入報刊的分銷領(lǐng)域也是報刊業(yè)改革發(fā)展的需要，總體上說，是有利的。由于長期以來我國報刊業(yè)缺少競爭，外資進入可促進行業(yè)競爭，同時為我們構(gòu)建報刊市場體系提供資金和先進的管理。但另一方面也必須看到，報刊的分銷市場畢竟是一個宣傳思想陣地，外資進入以后，實際上也為西方思想文化的滲透提供了一個可以利用的渠道。況且市場對生產(chǎn)的反作用也不能忽視，搞不好，報刊分銷市場也會影響報刊出版環(huán)節(jié)。因此我們要牢牢把握主導(dǎo)權(quán)，在對待外資問題上，我們既要解放思想，又要保持清醒的頭腦。