《反壟斷法》，誰的法律？

黃　韜

最近，關于《反壟斷法》的立法主導權的“爭奪”成為了一大看點，商務部、發改委、工商行政總局都把《反壟斷法》的制定視作“份內事”。2004年3月，商務部率先完成了《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》的起草工作，并提交國務院法制辦；國家工商總局則在5月發布了《在華跨國公司限制競爭行為表現及對策》，強調了將反壟斷立法的問題，發改委更是在近日發布的研究報告中將推動《反壟斷法》出臺列為其主要工作。

我們應該首先明確的一點是，《反壟斷法》的制定是被全國人大列為立法計劃的，它最終將不是以國務院行政法規或規章的形式出現，而是一部具有僅次于憲法的最高位階的法律。那么為什么這三個行政部門卻要“僭越奪權”呢？

我國人大的立法體制目前很大程度上還對行政部門有著較大依賴性。一些專業性較強的法律在被列入立法計劃后，往往“委托”給具體國務院分管部門起草，最后是以國務院向人大或其常委會提案的形式交付審議。這套潛在程序的合理性在于目前人大的專業立法技術條件還不夠成熟，尤其是在處理現實問題時，它對法律具體操作的熟悉程度顯然是弱于行政管理部門的。但是，這種做法存在一個可能不小的隱患，那就是取得立法主導權的部門往往會借機使法律的價值取向和具體規定去迎合本部門的利益。

現行的法律中不乏這樣的例子。《海商法》是交通部起草的，因此在海上運輸領域的責任制度自然是容易傾向于承運人，而不利于托運人。同樣的道理，我們就能明白為什么《民用航空法》、《鐵路法》和《郵政法》規定的侵權賠償標準并不高。

《反壟斷法》起草的利益之爭也是顯而易見的。最重要的一個方面就是關于反壟斷執法權的問題，法律如何規定將極大影響公共權力資源配置的格局。另外，也涉及到反壟斷和吸引外資關系的問題。國家工商總局委托北京大學盛杰民教授撰寫了《警惕跨國公司在華限制性競爭行為》的報告，而吸引外資的多寡正是考量商務部“政績”的一個重要指標。在這個問題上，很難說兩家沒有利益沖突。

法律的制定從某種程度上來說是不同利益主體之間的一個博弈過程，最終的結果往往是利益沖突的調和。這種調和既發生在公共部門與私人部門之間，也發生在不同的公共部門或私人部門的內部。從這個意義上說，體現參與價值的民主原則必須成為立法活動的應有之義。因此，在制定《反壟斷法》的時候，應提防由某個利益主體“壟斷”立法權力，從而損害其他主體的利益。若出現了這種情況，法律就根本不可能體現“社會公共利益”的價值。立法活動還必須具有獨立于行政權力的品質。對于一個法治國家來說，法律規范應該成為行政權力運行的邊界。也就是說，法律應當是行政部門的緊箍咒，而不是護身符。遺憾的是，我國《反壟斷法》的制定過程并沒有很好地做到這一點。我們怎么能指望行政部門制定嚴格的法律來約束自己呢？

在筆者看來，《反壟斷法》的制定不應該存在由哪個部門“牽頭”的問題，而是應該開門立法，由行政管理部門、市場經營者、消費者以及學者共同起草法案，讓不同利益主體的主張都能影響法律的制定，以免出現“壟斷” 《反壟斷法》的局面。