用科學發展觀看城鄉一體化協調發展

林　巍

城鄉一體化發展是指把城市和農村經濟社會發展作為整體來統一規劃，通盤考慮，把城市和農村存在的問題及其相互因果關系綜合考慮統籌解決。要求站在國民經濟和社會發展全局的宏觀高度，把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中與城市發展進行統一規劃，綜合考慮，改變重工輕農的城市偏向，或片面強調農村優先思路，而是統籌城鄉協調發展，使城鄉經濟社會功能協調發展，最終實現城鄉一體化。

一、我國城鄉發展不協調度現狀

1. 城鄉居民收入分配差距。

我國城鄉居民收入分配不公平日益嚴重，統計資料顯示城鄉居民收入差距從1982年的1.8∶1，擴大到2004年的3.2∶1，城鄉居民收入差距持續擴大。與此同時，在城鄉“二元”結構下，全國范圍的收入分配不平等日益嚴重。據官方統計，2004年的基尼系數是0.465，大大超過上世紀90年代基尼系數的平均數0.338。而0.4的基尼系數水平通常被作為判斷社會收入分配平等與否的警戒線，超過這一水平的基尼系數說明社會收入分配及其不公平，社會貧富差距懸殊。

2. 城鄉居民消費差距。

改革開放以來，我國城鄉居民人均消費水平差值絕對數不斷擴大，呈現加劇狀態。1978年城鄉人均消費水平相差267元，2002年擴大到5713元。與此同時，1978年，中國農民的恩格爾系數為67.7%，處于絕對貧困階段，到2004年，中國農民的恩格爾系數降為47.2%，跨進了小康社會的門檻。而中國城鎮居民的恩格爾系數從1978年的57.5%，下降為2004年為37.7%。當1978年農民處于絕對貧困階段時，城鎮居民則處于溫飽階段；到2004年，農民進入小康階段，城鎮居民則進入了富裕階段，改革開放已經20多年，這種城鎮居民比農村居民在富裕程度上高一個階段的格局并沒有改變。

3 .城鄉教育發展差距。

由于“二元”的社會結構和城鄉結構，在當前農村人口和學生人數遠遠超過城市人口和學生人數的情況下，城市地區的義務教育發展情況要遠遠好于農村義務教育的發展狀況。統計資料顯示，2002年中國全社會的教育開支是5480億元，這包括財政開支也包括學生家長開支，也包括社會各方面的投資和捐助。根據教育部的統計，這5480億元用在農村的只占23.1%，76.9%使用在城市，農村教育投資遠遠落后于城市教育投資，農村分到的教育資源實在是太少。

4. 城鄉衛生發展差距。

據世界衛生組織公布的數據，中國衛生分布公平性在全世界排名中居第188位，列倒數第四。到目前為止，中國享有醫療衛生保障的人只有15%，85%的人沒有醫療衛生保障，其公平性太差，差就差在農村。醫療資源的分布不平衡，造成農村缺醫少藥和城市醫療資源利用不充分并存，農村居民有病無處醫和無錢醫的情況大大高于城市居民，在農村因病致貧和因病返貧的現象大量存在。

5 .城鄉社會保障差距。

我國城鄉社會保障制度長期處于分割狀態，農村社會保障制度的建設非常薄弱。城鎮職工養老保險已基本實現全覆蓋，農村地區基本上沒有養老保險；城市失業保險覆蓋率目前已達71.7%，農村幾乎為零；最低生活保障方面，城市居民基本實現應保盡保，多數農村地區目前尚未建立低保制度，只有傳統的五保供養制度。二元社會保障結構的存在，進一步擴大了城鄉業已存在的差距，阻礙了社會結構轉型。

二、實現城鄉一體化的政策見議

1. 促進城鄉要素的優化組合

通過合理分工，使城鄉之間形成一種相互支撐的經濟技術服務體系。根據城市和農村的不同特點和發展優勢，合理分工，互促共進。中心城市作為區域發展極，重點應該發展金融、貿易、信息、文化和教育等第三產業；中小城鎮以生產性功能為主，充當中心城市向農村擴散技術能量的中介和農村向城市積聚各種要素的集散地；農村以區域化布局、專業化生產、規模化經營的現代農業生產支撐大中小城市對生活必需品和二三產業對資源要素的需求。最終形成城鄉三大產業的廣泛融合和城鄉經濟的共同繁榮。

順應城鄉一體化的發展趨勢，整體推進產業升級和結構優化。推動產業結構升級，要建立具有資源消耗內在約束能力的企業制度，強化外部成本內部化；要根據真實的稀缺水平，賦予各類資源主體明晰的產權，建立市場型的資源交易體系；大力發展循環經濟，倡導綠色消費，建立節約資源的生活方式和社會文明；進一步強化三次產業內在聯系，推動產業融合，實現一二三產業的協調發展。

轉變政府職能，實現由以農業支持工業向工業反哺農業的轉變，建立健全有利于農業發展的政府投入穩定增長機制。長期推行重工輕農、重城輕鄉的發展戰略，使國民收入分配向工業和城市傾斜，造成政府農業投入不足。要從根本上解決政府對農業投入不足的問題，必須合理調整國民收入在工農業之間和城鄉之間的分配格局。為了促進工農業的良性互動，政府必須轉變重工輕農的發展戰略，通過增加投入對農業進行扶持，實現由以農業支持工業向以工業反哺農業的轉變。

2 .以構建城鄉統一市場為目標

打破城鄉兩大經濟系統相互隔絕的狀態，構建和諧、平等的城鄉經濟關系。城市和農村兩大經濟系統由于“二元”結構的存在被人為割裂開來。一方面，當前我國城市資本和農村勞動力雙過剩，而體制性障礙又使之不能順暢對流；另一方面，城市經濟相對繁榮，市民生活條件和收入水平快速提升，而農村經濟結構層次低、增長嚴重乏力，農民收入低下。這種過大的落差反過來嚴重影響了城市經濟的發展。要構建和諧、平等的城鄉經濟關系，關鍵是：打破地域和身份限制，構建全國統一、城鄉和諧的市場體系，形成城鄉兩大經濟系統間的資源流通和有效配置機制，使城鄉資本、技術、信息、產品、資源、勞動力等雙向對流、公平交換，在區域范圍內建立合理有序、功能藕合、城鄉一體的生產力布局和產業結構體系。

推進城鄉勞動力市場一體化。在我國工業化和城鎮化的進程中，一方面農村存在大量需要向城市工業轉移的勞動力，另一方面城市中也存在許多適合農村勞動力崗位的勞動力結構性不足，但城鄉勞動力分割制度阻礙了這種流動，導致人力資源的配置失衡和低效率。因此，促進農村勞動力流動并向城市轉移：首先，要正確認識農村勞動力進城就業，積極糾正“城市保護主義”的看法，從平等競爭的市場準入規則出發，不限制農村進城求職者的行業、工種進入。其次，積極改革“二元結構”的勞動就業體制，依托市場機制來配置勞動力資源，以減少流動中盲目性，實行雙向流動。再次，大力發展中小城鎮，疏導農村勞動力有序流動。從區域經濟社會協調發展的戰略高度，合理規劃城市布局，鼓勵大中小城鎮協調發展，增強吸納勞動力的能力，以減小超大型城市的環境壓力和就業壓力，加快我國城市化的步伐。

3. 以改善農村人居環境為宗旨

城鄉空間布局一體化。制定城鄉空間布局一體化發展的總體規劃，改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，將中心城市、城市群與周邊縣城、中心鎮、鄉村作為一個整體，統一納入政府宏觀管理范疇，統一編制城鄉空間布局一體化規劃，在空間上有效地整合產業、城市、土地、基礎設施、生態環境，構建規模結構組合有序，功能定位優勢互補，空間布局科學合理，個性鮮明，整體協調的城鄉空間布局一體化的城鎮體系，促進協凋城鄉發展，促進城鄉人居環境改善，實現共同繁榮。

城鄉生態環境一體化。改變觀念，徹底打破經濟與生態對峙的舊觀念，走經濟生態化和生態經濟化的發展道路；徹底打破城鄉環境對立的舊格局，全面實行城鄉統一的環保標準；徹底改變疏于和忽視農村環境保護的傾向，要從傳統的城鄉污染梯度轉移型向城鄉生態環境互動互補型轉化。大力發展生態經濟，大力發展偱環經濟，形成有利于節約資源和保護環境的產業結構和消費方式，實現城鄉經濟社會的可持續發展和人與自然的和諧發展。充分挖掘農業在推進城鄉一體化進程中的生態功能，拓展農業旅游、觀光、休閑及生態功能。

4 .以體制和制度變革為契機

改革土地征用制度。要徹底改革現行土地征用制度，在加快城鎮化和工業化進程中，土地征用應當有利于富裕農民，而不是使農民失地而陷入貧困，應當有利于縮小城鄉差別而不是增加社會矛盾。對于建設性用地，在依法辦理農用土地轉為建設用地后，允許農村集體土地進入土地一級市場，允許土地的所有者以土地使用權入股、出租等方式直接參與土地開發。同時，大幅度提高土地補償費、安置費標準。為失地農民提供能夠參加失業、醫療、養老保險的費用，解決農民的長期生活問題。

徹底改革戶籍制度。城鄉分割的戶籍制度，是中國城鎮化長期滯后的根源。在新的形勢下，必須把依附于戶籍制度上的各種不合理制度剝離出去，以穩定住房、穩定職業和穩定收入為標準，實行住地登記制度和身份證管理制度替代戶籍管理制度。城市之間以及城鄉之間要實現人口的無障礙的流動，給農民新的自由進城和自由遷移的權利。

建立和完善覆蓋全社會的勞動與社會保障制度。改革的基本方面是擴大保障面和建立面向城鎮非農產業就業人口的住房、就業、失業、教育、養老和醫療保障體系。對放棄農村土地承包權，轉變為城市居民身份的農民，要與其他城鎮居民同等對待，實行最低生活保障。

總之，在經濟全球化、區域一體化趨勢日益明顯的大背景下，必須從我國的國情出發，統籌城鄉發展，縮小城鄉差距，走可持續發展的科學發展道路，最終實現城鄉一體化。

作者單位：河北大學