完善城市管理行政綜合執法權制度

王珍愚　單曉光

為了解決城市管理中存在的多頭執法、重復處罰、執法效率不高、執法行為不規范等問題，應當通過行政綜合執法權，規范執法行為，逐步實現對城市的依法管理和長效管理。

一、城市管理行政綜合執法權制度的產生原因

城市管理是一件復雜的事情，涉及的部門眾多，包括城管、規劃、市政、工商、衛生等各部門，而這些部門又擁有單獨的執法隊伍，缺乏一個統一管理的權威部門，眾多管理機構并列平行，政出多門，產生了諸多問題：（一）各行政部門職權交叉、責任不清、管理權限和管理資源分散，各部門相互推諉或者任其不管，致使行政責任難以落實，城市管理的問題無法得到根本解決。（二）城市行政管理各部門分工過細，部門執法職能狹窄，管理力量分散，管理覆蓋面小，執法力度弱，執法效率低。形成了“看得見的管不著、管得著的看不見”的尷尬局面。（三）行政處罰建立在不正常利益驅動的基礎上，重復執法、多頭收費，損害行政相對人的合法利益。經常會出現重復執法、以收代管、只罰不管的現象，既妨礙了城市管理，又損害了行政相對人的合法利益，嚴重影響了政府形象。為了克服以上弊端，我國進行了行政管理體制改革，推出了行政綜合執法權的試點，由此產生了城市管理行政綜合執法權制度。

二、行政綜合執法權制度的特點

行政綜合執法權是指國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際需要，將若干個有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使，原來的若干個有關行政機關不得再行使由一個行政機關集中行使的行政處罰權。它有如下特點：

（一）行政綜合執法權實質上是對行政權的設定，即將原來分散的行政權剝離出來，集中由某一個行政機關行使，并且這種對行政權的重新設置和調整是完全必要的。

（二）綜合行使行政處罰權的應當是一個新的行政主體，它直接歸政府領導，享有國家行政權，對外以行政機關的名義行使集中行政處罰權，并獨立地承擔法律責任。這一新的行政處罰主體取代了若干個零散的行政處罰主體，被賦予了合法的行政處罰主體資格。

（三）只有國務院和省級人民政府才有權授予新的行政處罰主體資格，行政綜合執法權的具體執行由國務院授權決定，同時領導權在省級人民政府。

（四）行政處罰權相對集中后，原來若干個有關行政機關不得行使已集中行使的行政處罰權；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無效。

三、城市管理行政綜合執法權制度存在的問題及解決途徑

（一）立法缺陷。城市管理行政綜合執法權制度具有明顯的法律滯后性。在中央層面，城市管理行政綜合執法權制度的立法淵源中只有《行政處罰法》是法律層面上的依據，其余的立法依據均為其他規范性文件和地方政府規章。在地方上，各試點城市的人民政府一般也都通過制定其他規范性文件和地方政府規章對城市管理行政綜合執法權作出規定。這種立法方式是有缺陷的：一方面，國務院沒有制定一個關于行政綜合執法權的行政法規；另一方面，其他規范性文件的地位太低，并且很不規范。筆者建議應當由中央和地方統一立法，制定法律法規，盡量具體和便于操作，嚴格控制行政自由裁量權。

（二）城市管理行政綜合執法權的范圍過大。目前在實踐中存在行政綜合執法權集中程度過高、范圍過寬等問題，把一些不屬于城市市容市貌管理的內容也集中起來，如建筑行業勞保、無證行醫、違反計劃生育等。因此在開展城市管理行政綜合執法權試點過程中，要嚴格按照國務院批復，將行政綜合執法權嚴格限制在城市管理７個領域內，不宜將處罰權集中得太多，否則各種矛盾交織在執法部門，使試點工作受到不應有的損失。從城市市容市貌管理的角度看，只應當把與之相關的行政處罰權集中起來，與之無關的不應當集中，行政綜合執法權的范圍不宜過大。

（三）對行政綜合執法隊伍的管理不夠規范。現實中，行政綜合執法隊伍在執法過程中隨意性很大，執法手段不規范，甚至對老百姓野蠻執法。有些城市的綜合執法隊伍還雇傭了一些社會閑雜人員執勤，一旦執法隊員超越法律賦予的權力，造成傷害事件，由于對當事人的追究機制不健全，老百姓即使有苦衷也只能靠自己的微弱力量向地方政府討公道。因此，對行政綜合執法隊伍的管理必須規范化。首先，行政綜合執法機關的主體定位要明確為國家行政機關，規范行政綜合執法機關的名稱為“城市管理行政執法局”，統一職責，統一編制，嚴格管理。其次，提高行政執法人員素質，堅持高標準錄用行政執法人員，建立政治強、業務精，作風硬的行政執法隊伍。最后，嚴格落實執法責任制，建立執法人員的目標責任機制。

（作者：王珍愚，同濟大學文法學院講師；單曉光，同濟大學知識產權學院教授、博士生導師）