總結經驗　創新制度　完善管理

于慈珂

《報紙出版管理規定》和《期刊出版管理規定》已由新聞出版總署第32號、第31號令頒布，將于2005年12月1日起施行。這是新聞出版總署認真貫徹落實黨中央、國務院全面推進依法行政和行政機關轉變職能要求的體現，是強化和完善報刊出版管理和加大報刊法制建設力度的結果。報刊出版管理是新聞出版管理的主要內容之一，新聞出版總署對此一直十分重視，今年更是采取了強有力措施，加快了報刊出版法制建設的步伐。上半年公布實施《新聞記者證管理辦法》和《報社記者站管理辦法》，下半年又公布實施《報紙出版管理規定》和《期刊出版管理規定》兩個重要規章，可以說是力度空前、成果斐然。《報紙出版管理規定》和《期刊出版管理規定》是十分重要的出版管理規章，是規范報刊出版活動的基本法律依據。這一系列報刊出版管理規章的頒布實施，標志著在法律制度上提升了對報刊、報刊出版單位和報刊出版活動的多方位、全過程的動態管理，擴大了管理視野、強化了管理手段、完善了管理方式。這是這些年來新聞出版總署在中央領導下認真開展報刊治理整頓、深化改革和加強監管的經驗總結。以規章的形式對這些經驗加以法律化、制度化，將對報刊出版活動以及深化報刊業改革起到更好的規范、保障和促進作用。

《報紙出版管理規定》和《期刊出版管理規定》是對《報紙管理暫行規定》和《期刊管理暫行規定》的修訂。新聞出版署制定的《報紙管理暫行規定》于1990年12月25日頒布實施，《期刊管理暫行規定》于1988年11月24日頒布實施。這兩個暫行規定這些年來對加強報刊管理起了重要作用，但隨著各方面情況不斷發生變化，已經不適應報刊出版業改革、發展和管理的實際情況和客觀要求，必須予以修訂。新聞出版總署黨組十分重視兩個暫行規定的修訂工作，納入了今年總署的工作重點，同時又作為黨組先進性教育活動重點整改措施之一。在這幾年已開展工作的基礎上，今年報刊司和政策法規司開展了大量調研活動，廣泛征求、認真聽取各有關方面的意見，深入細致地研究各層面的問題。為做好這項重要立法工作，根據總署領導的指示，我們確定、遵循了四個原則：一是貫徹中央關于對出版活動實行全方位全過程監管的要求，完善規范、創新制度、強化監管；二是緊密結合報刊行業實際，認真總結報刊出版管理的有益經驗，實事求是、立足管理，重點突出報刊內容和導向的管理;三是落實依法行政的要求，體現行政審批制度改革成果，與有關法律、行政法規相一致，與其他有關規章相銜接；四是區別法律與政策的不同作用，講究立法策略，不宜在規章中體現的內容不寫或者淡化處理，為政策留下規范空間。按照這四個原則，《報紙出版管理規定》和《期刊出版管理規定》對原《暫行規定》做出了較大幅度修改，增加了條文、完善了結構，但最大的變化是內容上的修改和完善，這主要體現在以下五個方面：

一、總結經驗、創新制度，明確規定了報刊出版管理的四項重要制度：報刊出版事后審讀制度、報刊出版質量評估制度、報刊出版年度核驗制度和從業人員資格管理制度

（一）報刊出版事后審讀制度：第一次以規章形式予以其明確的法律地位，從新聞出版行政部門審讀、主管單位審讀和報刊出版單位閱評三個層面做出了具體規定，使審讀成為一種有效力的管理手段。

（二）報刊出版質量評估制度：明確規定報刊出版質量須符合國家標準和行業標準，新聞出版總署制定報紙、期刊出版質量綜合評估標準體系，對報刊出版質量進行全面評估，從而進一步完善了管理措施。

（三）報刊出版年度核驗制度：比較系統地規定了報刊出版年度核驗的內容、條件、程序以及緩驗、不予通過及催告制度，使年度核驗成為比較完整的報刊出版管理法律制度。

（四）從業人員資格管理制度：根據近些年來的實踐，對報刊出版從業人員和社長、總編輯的從業資格、任職條件、崗位培訓等，從多個層面做出了具體規定。

二、加強對報刊出版內容、導向和過程的管理，對中央重視和社會關注的熱點、難點問題做出明確規定，報刊出版管理在制度上更加完整、手段上更加有力

（一）強化對報刊出版內容的管理，明確規定報刊不得刊載法律禁止的內容，報刊出版實行編輯責任制度，保障刊載的內容合法；報刊轉載、摘編互聯網上的內容，必須按照有關規定對其內容進行核實，并在刊發的明顯位置標明下載文件網址、下載日期等；期刊出版實行重大選題備案制度，報紙發表新聞報道必須登載作者真實姓名；實行報刊更正、答辯制度，并且進一步規定：報紙刊載虛假或者失實報道，期刊刊載內容不真實、不公正，損害公共利益的，新聞出版總署或者省、自治區、直轄市新聞出版行政部門可以責令該報刊出版單位更正。

（二）對報刊出版中存在的一號多版、出賣刊號等問題做了更加明確的禁止性規定：一個國內統一連續出版物號只能對應出版一種報刊，不得用同一國內統一連續出版物號出版不同版本的報刊；報刊出版單位不得出賣、出租、轉讓本單位名稱及所出版報刊的刊號、名稱、版面，不得轉借、轉讓、出租和出賣出版許可證；同一種報紙不得以不同開版出版，并且報紙所有版頁必須作為一個整體出版發行，各版頁不得單獨發行。并對報紙贈期、出版“號外”，期刊增刊、出版合訂本做出了明確規定。

（三）鑒于報刊出版單位開展經營活動經常出現的問題，有針對性地規定：報刊采編業務和經營業務必須嚴格分開，經營部門及其工作人員不得介入新聞采編業務；報刊出版單位發布廣告時應遵守《廣告法》的有關規定，依據法律、行政法規查驗有關證明文件，核實廣告內容，禁止刊登有害、虛假等違法廣告。同時針對近年出現的廣告經營者向報刊出版領域滲透的現象，進一步規定：報刊的廣告經營者限于在合法授權范圍內開展廣告經營、代理業務，禁止廣告經營者參與報刊的采訪、編輯等出版活動。

（四）對報刊有償新聞和攤派發行問題做出了明確規定：報刊出版單位不得在其報刊上刊登任何形式的有償新聞，報紙出版單位及其工作人員不得利用新聞報道牟取不正當利益，不得索取、接受采訪報道對象及其利害關系人的財物或者其他利益；期刊出版單位及其工作人員不得以采編報道相威脅，以要求被報道對象做廣告、提供贊助、加入理事會等損害被報道對象利益的行為牟取不正當利益。為維護正常的報刊發行秩序，禁止報刊出版單位以不正當競爭行為或者方式開展經營活動，報刊出版單位不得利用權力攤派發行。

三、落實中央指示、明確規范制度，對報刊出版退出機制做出了具體規定，主要體現為休刊制度、出版質量評估制度和年度核驗制度

（一）休刊制度：報紙休刊超過180日、期刊休刊超過一年仍不能正常出版的，由新聞出版總署撤銷出版許可證，并由所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。

（二）出版質量評估制度：報刊出版質量未達到規定標準或者不能維持正常出版活動的，由新聞出版總署撤銷出版許可證，并由所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。

（三）年度核驗制度：未通過年度核驗的報刊出版單位，自第二年起停辦該報刊；不按規定參加年度核驗的報刊出版單位，經催告仍未參加年度核驗的，由新聞出版總署撤銷出版許可證，所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門注銷登記。

四、明確界定了報刊和報刊出版單位的概念，修改、完善了報刊出版許可制度

（一）根據報刊出版管理的實際情況，重新界定了報紙、期刊的含義，明確界定了報紙、期刊出版單位的概念，同時規定報刊由依法設立的報刊出版單位出版，報刊出版單位出版報刊，必須經新聞出版總署批準，持有國內統一連續出版物號，領取出版許可證。這樣規定可以區分合法報刊與非法報刊，為認定和查處非法報刊、打擊報刊非法出版活動提供了法律依據。

（二）修改、完善了報刊出版許可制度。首先，在報刊創辦的審批項目中增加對設立報刊出版單位審批的內容，把報刊創辦和設立報刊出版單位的審批融為一體，明確了報刊出版單位的法律地位，兼顧了與《出版管理條例》的一致和報刊管理的實際情況，解決了與工商注冊登記的銜接問題，這有利于報刊出版管理和深化報刊業改革。其次，按照《出版管理條例》的規定，根據報刊出版管理的實踐，把主管單位實質上同意和主辦單位程序上申請結合起來，明確了中央在京單位創辦報刊、設立報刊出版單位，須經主管單位同意后，由主辦單位報新聞出版總署審批；人民解放軍和人民武裝警察部隊系統外的其他單位創辦報紙并設立報紙出版單位，經主管單位同意后，由主辦單位向所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門提出申請，省、自治區、直轄市新聞出版行政部門審核同意后，報新聞出版總署審批。再次，根據《行政許可法》和國務院的有關規定，進一步明確、完善了申請創辦報刊、設立報刊出版單位的條件、程序以及提交的材料，調整了報刊、報刊出版單位的變更審批事項，使得報刊出版行政許可制度具有更好的可操作性。

五、明確規定報刊出版管理的屬地原則，完善報刊出版管理的行政措施，健全法律責任制度，強化新聞出版行政機關報刊出版管理效能

（一）總結這些年來報刊出版管理的實踐經驗，明確規定了報刊出版管理的屬地原則：在“總則”一章規定新聞出版總署和地方新聞出版行政部門報刊出版管理職責的基礎上，在“監督管理”一章明確規定報刊出版活動的監督管理實行屬地原則，并進一步規定：省、自治區、直轄市新聞出版行政部門依法負責對本行政區域報刊和報刊出版單位的登記、年度核驗、質量評估、行政處罰等工作，對本行政區域的報刊出版活動進行監督管理。其他地方新聞出版行政部門依法對本行政區域內報刊出版單位及其報刊出版活動進行監督管理。報刊出版管理的屬地原則在各章規定中都有不同程度的體現。

（二）基于強化新聞出版行政機關報刊出版管理效能的考慮，根據《行政處罰法》等法律規定，創新、完善了報刊管理的行政措施。首先將“違規通知單”改為“警示通知書”，使之與現行法律制度協調，也更加突出其預警作用；其次將通報批評、責令公開檢討和責成主辦單位、主管機關監督報刊出版單位整改等予以明確規定，賦予其合法性；再次是明確規定了責令改正、責令停止印制、發行報刊、責令收回報刊等措施，具有很強的針對性和可操作性。

（三）根據《行政處罰法》、《出版管理條例》等法律、行政規章的規定，健全了報紙出版管理的法律責任制度。對于有關違法行為，凡《出版管理條例》有規定的，按照《出版管理條例》進行處罰；其他《出版管理條例》沒有規定的違法行為，凡設定了義務條款、禁止條款的，均依法設定了相應的行政處罰措施。這些行政處罰規定盡可能的具體、明確，以便于操作。同時特別規定：對報刊出版單位做出行政處罰，應告知其主辦單位和主管單位，可以通過媒體向社會公布。對報刊出版單位做出行政處罰，新聞出版行政部門可以建議其主辦單位或者主管單位對直接責任人和主要負責人予以行政處分或者調離崗位。

最后需要說明的是，基于報紙、期刊出版活動及其管理的相同性、近似性，《報紙出版管理規定》和《期刊出版管理規定》在章節結構、概念用語、條文規定和制度設計等方面基本一致或者相似，但在一些具體規定方面也體現了報紙、期刊的不同，如第三條對報紙出版、期刊出版指導原則和基本任務等便有不同表述，體現了報紙的新聞傳播特點和期刊的一般出版性質。