我國現行個人所得稅制的問題及改革

吳永位　馬立華

[摘要]本文分析了個人所得稅在經濟運行中存在的弊端和問題，并提出改革的計劃和倡議。

我國的個人所得稅法誕生于1980年9月第五屆全國人大第三次會議，1993年10月第八屆全國人大常務委員會第四次會議進行第一次修正。1998年8月第九屆全國人大常務委員會第四次會議進行第二次修正。隨著我國經濟體制轉軌，改革措施實施在個人所得稅運行和管理中暴露出的問題越來越多。

一、當前個人所得稅制存在的問題

(一)800元的起征點過低沿用了二十年后的800元起征點，顯然已不能適應當前的經濟形勢，目前很多地區800元的扣除額甚至還不能滿足生活的基本需求，如上海的800元就是這種情況，如果仍以800元為扣除額，會造成低收入者的經濟負擔過重，生活得不到保障。2000年我國居民平均貨幣工資為9371元，每月平均為780．9元，2001年為10870元，每月平均為905．8元，這一數據僅僅略超過稅法規定的免征額800元，按照現行個人工資薪金所得稅制度的規定，農村居民的個AT資薪金收入遠遠沒有達到免征額，即年平均9600元。因此，個人工資薪金所得稅征收的主要部分是城鎮居民按免征額每月800元計算，所以，工資薪金所得稅的主要征收范圍應是城鎮居民中的高收入家族和最高收入家族，這是因為平均數既反映了平均水平，同時又反映了集中趨勢。但在實踐中，個人工資所得稅的征收范圍卻包括了大量的中等偏上收入家族和中等收入家族，甚至還包括部分中等偏下家族和低收入家族。其原因在于，在這些家族中，可能有些家族成員的月工資薪金收入超過800元，但還存在著月工資薪金收入低于800元的家族成員，甚至還有無收入的家族成員。再者，800元扣除也沒有因納稅人的納稅身份而異，加之日益嚴重的通貨膨脹。

(二)個人所得稅稅制不合理

個人所得稅稅制模式大體上分為三種類型：一是分類所得稅制；二是綜合所得稅制；三是分類綜合稅制。我國現行的是分類所得稅制，即采用源泉控制的代扣代繳方法。此模式的優點是課征簡便，即省征收費用，在我國經濟發展初期有其適用性。但隨著我國經濟的發展，其缺陷也越來越明顯。主要體現在稅制模式不能反映納稅人的納稅能力；造成應稅所得來源多，綜合收入高的人不繳稅或少繳稅，而應稅所得來源少，收入相對集中的人卻要多繳稅的現象。如有兩納稅人甲、乙，甲每月收入1700元，其中工薪收入700元，勞務報酬600元，稿酬收入400元，按照規定甲無需納稅。而乙每月僅獲工薪900元，卻要繳納5元，目前，我國高收入者行業和個人偷逃個人所得稅的現象十分嚴重。

(三)費用扣除忽略了納稅人的自然狀況，在個人所得稅征收上不考慮家庭之間的差異。

納稅人的婚姻情況、年齡大小、健康狀況、有無贍養老人以及子女的多寡都是影響其所得的重要因素。而且隨著社會各項制度的不斷深入、個人負擔的相關費用也將呈明顯差異。我國長期實行的扣除額口徑毫無疑問是過窄了，除了以上因素，還應該考慮納稅人的住房、教育、養老、失業等因素。首先，我國正處于改革開放時期，在改革開放過程中，隨著財政包袱的不斷減輕，居民個人的負擔內容也就隨之增加。例如，我國以前是實行住宅分配制，人們購買住宅不需要花費太多資金，而在住宅商品化的今天，人們住宅需要花費大量的資金；其次，隨著人口的增多，就業壓力的增大，由個人負擔的教育支出也隨之增大，這是社會發展所決定的，可以理解為取得收入而發生的支出，這一扣除在加拿大個人所得稅制里就存在，因此這筆費用也應該在費用扣除之內；還有，費用扣除忽視了家庭之間的差異。

(四)計稅依據不科學，稅率制度不合理

當前我國的個人所得稅采用超額累進稅制和比率稅制形式，對相類似的所得適用不同的稅率。該形式存在明顯的不公和稅率上的稅收歧視，而且稅率累進級距過多，不利于征管。如我國現行稅法對工薪所得實行5％～45％的九級超額累進稅率。稅率級次過多的主要缺陷有：第一，從客觀上降低了稅收征管效率，嚴重制約著我國個人工資薪金所得稅收入功能的發揮；第二，過多的稅率級次導致對收入等劃分不明確，制約了個人工資薪金所得稅收入調節功能的發揮。我國現行的個人工資薪金所得稅制度對收入等級的劃分不明確，難以明辨低工資薪金收入、中等偏下工資薪金收入、中等收入、中等偏上收入以及高工資薪金收入相互之間的界限，與城鎮居民家庭的收入水平等級劃分缺乏有機的聯系，致使我國現行個人工資薪金所得稅制度的收入調節功能十分有限。對收入所得普遍較高的個體工商戶生產經營所得企事業承包，承租經營所得實行5％～35％的五級超額累進稅制，對利息、股息，財產轉讓所得和偶然所得實行20％的比例稅率，這種設計傾向于重課輕勞所得，而資本擁有者卻從中獲利不少，由此貧富差距有越拉越大的趨勢。

(五)稅收減免項目過多、過濫

個人所得稅法與其各種實施條例，以及財政部，國家稅務總局等頌布的關于個人所得稅的規定中，都對個人所得項目給予了各種減免稅優惠，而且各種形式的減免稅政策既不規范又不完善，給予各企事業單位和個人諸多借口合理避稅。

(六)代扣代繳難以落實

個人所得稅規定“以支付所得的單位或個人代為代繳義務人，但在實踐中卻沒有一套有效的措施加以制約和保障，使稅法難以落實。

二、個人所得稅稅制的改進建議

(一)將個人所得稅納入共享稅

在我國，個人所得稅屬于地方稅，而個人所得稅中的儲蓄存款利息所得又劃歸中央稅。這種重迭交叉的個人所得稅制，既不符合世界稅制結構的發展規律，也不利于我國與國際接軌。2002年中央提出將所得稅納入共享稅，一是有利于國家宏觀調控，以保持經濟快速發展；二是有利于更好地調節個人收入分配，縮小貧富差距，中西部與東部的差距，最高收入和最低收入行業的收入差距；三是有利于個人所得稅制與國際接軌。

(二)起征點的調整

現在對提高個人所得稅起征點，已經達到共識。而中國的地區經濟差別決定了個人所得稅起征點不可能全部使用一個口徑。各地區現階段對800元的起征點的解釋和實施方法五花八門，既不嚴肅，又喪失了稅收的權威性和統一性，造成稅負事實上的不公平。筆者認為，理想的做法應該是：全國劃出個標準，每個省選擇接近自己實際的線，制行和定義者應統一，由中央政府集中監督。但若各省起征點差別不大，又易造成稅源的流動和收入的轉移，導致“貧者亦貧，富者亦富”。因此，個人所得稅起征隨工資水平、物價水平以及各種社會保障因素的變化而調整，將生活

費扣除實行指數化調整，以避免因物價變動而對個人生活費的影響。但現在這些條件尚未成熟，因此確定個人工資薪金所得稅扣除應結合我國改革實際情況，不能盲目地改革。建議將現行800元的起征點改為1500～2000元的浮動起征點，具體數額由各級政府確定并報上級政府審批。

(三)調整工資薪金所得稅的費用扣除標準，實行費用扣除的個性化

隨著我國經濟高速發展，今天一些城市，800元已成為普通的工資水平。公務員經過幾次加薪后，工資水平也小幅度提高，1994年，工資薪金的納稅人僅為956萬人，到2002年增加到6000多萬。國家統計局資料顯示，2004年上半年完成個人所得稅收入730．61億元。四成以上來自工資薪金所得，工薪階層成為真正的納稅主體。主要原因是我國工資薪金所得的扣除額太低，導致納稅群體過大造成的。工資薪金所得的費用扣除是將所有的費用都包含在800元的基數中，表面看來，所有的納稅人都統一標準，橫向公平。而實際上由于我國各地區經濟發展水平的差異很大，各地區下資差別較大，東南沿海城市的工資水平是西北內陸城市的幾倍。并且每個納稅人贍養的人口數也不一樣，對全國所有的納稅人都執行同一個費用扣除標準，造成了納稅人之間稅負實際不平衡。按照國際慣例，工資薪金所得的費用扣除標準，應該充分考慮地區間的經濟差異，充分考慮納稅人的個體收入差異。扣除項目應包括三類：1．費用扣除，即取得收入所必需的開支。2．生計扣除，該費用是與取得收入無直接關系的生活費、基本醫療費等。該費用扣除可以按地區差異，采用了均定額或按收入定率的方法扣除。3．附加扣除，即針對納稅人負擔的老、幼、孤、殘標準等對象的照顧性扣除。實行費用扣除的個性化是歐美發達國家的普遍做法，也是我國工資薪金所得稅改革的基本方向。但這種費用扣除，計算比較繁瑣，必須依靠高效高質量的征管體系及詳細準確的統計數據才可完成。

(四)將利息稅由比例稅率改為超額累進稅率

我國恢復開征利息稅的目的是為了解決國內有效需求不足，為了刺激投資和消費。2000年，我國利息稅的征收額為個人所得稅的28％，2002年超過30％，國家統計局統計的數字顯示，目前，我國的儲蓄存款為12萬億元，70％左右的存款掌握在10％左右的人手中。而我國利息稅實行的是比率稅率。不管存款額和利息額的高低，統一實行20％的稅率，這種方法沒有體現稅收的公平原則。

(五)對個人所得稅應降低稅率減少稅率檔次

為了防止稅率檔次過多，而影響人們工作和投資的積極性、造成效率損失。我國工資薪金適用5％～45％的9級級超額累進稅率。最高稅率高達45％，這種稅率雖然適用者極少，但對于適用此稅率的納稅人而言，無疑嚴重傷害了他們的積極性，直接結果是高收入的納稅者被迫選擇少勞動或休閑，避稅甚至逃稅。這既不利于社會福利的增進，也不符合讓一部分人先富起來的經濟政策。相反，降低稅率則可以減少經濟活動的扭曲。另外，絕大多數人只適用5％～15％的稅率，而20％～45％的稅率甚至不起作用。稅率檔次太多不僅會增加稅制的復雜程度，而且增加了偷漏稅的機會和征收成本。再則，就全月應納稅所得額的絕對差距而言，從不超過500到5000有3檔稅率，級距之間差額太小，無法體現公平稅負，也違背“需求規律”。一般來說，個人所得稅稅率越高，愿意納稅的人越少，個人所得稅稅率越低，愿意納稅的人相應增多。鑒于此，筆者認為，稅率一方面應降低；另一方面應減少稅率檔次，個人所得稅稅率級次以3-5級為宜。

(六)加強對高收入者個人所得稅的征管

2002年，我國個人所得稅增收達335．6億元，稅收的大幅度增長并不能掩蓋稅款被大量偷逃的嚴重性。由于工薪階層工資在開放環節實行代扣代繳制度，對工薪階層的稅收約束較為嚴格。而由于我國高收入群體收入來源的復雜性，在相關制度不完善的情況下，偷逃稅款現象相當普遍，工薪階層成為個人所得稅的真正納稅主體，而真正的高收入者卻很少納稅，個人所得稅調節收入的功能變成為逆向調節。針對這種現狀，稅務主管部門，應該盡快出臺有關措施，加強對高收入群體的稅收監管，加快建立個人所得高收入群體的監控體系。在全國范圍內建立針對高收入納稅人的檔案管理系統，對其收入情況實施重點跟蹤管理。加強對重點行業如電、電信、保險、高等院校等高收入行業的監管力度。加強對高收入群體的稅收檢查，在部署每年的稅收專項檢查時，把高收入群體的納稅情況作為檢查重點。

(七)稅制模式的轉變

綜合所得稅制模式是公認的最為成熟和公平性最好的稅制模式，目前歐美等大多數發達國家都在采用，它也是中國稅制模式改革的終極目標。

(八)盡量減少減免項目范圍，保留少量減免稅項目

當前個人所得稅改革的共識是應擴大稅基，把原先減免項目覆蓋進來，這樣可以有效地避免稅源流失，杜絕稅收漏洞。個人所得稅應從社會福利組成部分中彈出，起到應起的財政杠桿的作用。除法律規定的免稅項目外，其它一律予以征收。此外，應適應我國現階段個人的收入來源多樣化，調整應稅項目，擴大稅基，嚴格控制減免稅。