對縣級政府債務膨脹的思考

鄭　云

摘要：在現行的財稅體制下，縣級財政大都是“吃飯財政”，但是，自實行積極的財政政策以來，縣級政府的強投入，使縣級政府的債務以幾何級數迅速膨脹，分析縣級政府債務膨脹的影響、原因，并提出對策性的建議。

關鍵詞：縣級政府；債務膨脹；建議

中圖分類號：F035．4文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)10—0028－03

改革開放以來，特別是最近幾年，中央十分重視區域經濟尤其是縣域經濟的發展，縣域經濟在得到長足發展的同時，縣級政府的債務也迅速膨脹，并且遠遠超出其償債能力。在財政報表收支平衡的背后，隱藏著巨額的財政赤字，這很危險，對此必須引起高度的重視。

一、縣級政府債務膨脹的狀況及影響

在計劃經濟時期，由于實行統收統支的財政政策，縣級政府無所謂債務，改革開放直至上個世紀90年代，縣級政府雖有債務，但一般都能控制在五年左右的償還期內。從1999年以后，縣級政府的債務以幾何級數上升。如一個縣級市的政府2004年的全口徑財政收入不足10個億，地方一般預算收入不足4個億，扣除工資、機構運轉等剛性支出，實際可調用的財政資金只有3000萬左右，而債務卻高達15個億以上，靜態分析，50年以上才能還清；動態分析，每年實際支出總是大于賬面收入，債務還會繼續膨脹，如果沒有化解債務的有力措施，這可能是永遠也還不清的債務。持續而迅速膨脹的債務，已經造成了嚴重的影響。

1．不利于落實科學發展觀

十六屆三中全會確定的“以人為本，全面協調可持續”的科學發展觀的落實需要資金的支撐。比如統籌城鄉發展，需要大量的資金來支持“三農”，由于債務沉重，縣級政府很難拿出錢來，“三農”落后的狀況就很難得到根本改觀。而且，如果沒有資金的支撐，縣域經濟和社會事業很難做到可持續發展。這將影響到我們黨和政府的預期目標順利實現。

2．削弱了政府職能作用的發揮

有些縣級政府機關工作人員的工資已難以按時發放，政府機關運作已很困難；相當多數的鄉鎮政府拖欠工作人員的工資；對弱勢群體的救助政府拿不出錢來，而主要依靠機關工作人員“獻愛心”捐助，加重了機關工作人員的負擔；政府對所屬部門預算缺口很大，一些部門只能通過罰款收入或加重收費來彌補財政缺口，造成“亂收費、亂罰款”的現象屢禁不止；政府理應提供的社會公共產品和公共服務也由于拿不出錢來，造成這方面的政府缺位。這些現象在群眾心目中造成的印象是“政府只管收錢，不管服務”，不僅影響了政府職能作用的發揮，而且也損壞了政府的形象。

3．嚴重威脅社會的穩定

近幾年來，幾乎所有的縣都在大搞開發區建設和縣城基礎設施建設，這些項目大都是靠舉債搞起來的。一般都是在資金不足的情況下就動了手，而且這些項目的決算又都大大超過預算。其結果是造成拖欠工程款，進而拖欠農民工工資。拖欠民工工資問題，相當大的份額是由政府工程造成的，有的企業講：“政府工程錢好賺，錢難要”。可以這樣講，一個縣域的債務中，政府是最大的債務人。由于政府對到期債務失去償還能力，出現了政府躲債，使政府的誠信受到了挑戰。同時還引起社會債務的連鎖反應，嚴重影響社會的穩定。

4．潛伏著財政和金融的風險

縣級政府債務過度膨脹，到期債務不能償還，就面臨著財政賬戶被“封賬”的可能，一旦財政，賬戶被查封，機構難以運作，就會陷入癱瘓或混亂，這是財政風險。縣級政府的債務大都是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身的資金外，主要是企業、居民的存款。縣級政府的債務問題如果再不加以遏制，使其繼續膨脹下去，勢必形成向銀行借新債還老債、再借債辦大事的局面。如此下去，不僅縣級政府的財政不堪重負，十分危險，而且有可能形成銀行的呆賬、爛賬，對過種潛在的金融風險必須特別予以高度的重視。

二、縣級政府債務膨脹的原因

縣級政府債務膨脹的原因是多方面的，本文著重從制度上來分析。

1．現行財政分配制度不合理

現行的財政收入分配制度是在1994年實行的分稅制財政體制后逐漸形成的。這種財政分配體制有利于解決吃財政大鍋飯的問題，有利于中央集中財力辦大事，有利于調動各級政府的積極性。但從十多年的實踐來看，其財政收入分配比例不合理，主要表現為：在稅收中稅基較好的、好收的稅種由中央收走了，稅基較小的、難收的稅種留給縣里；共享稅中地方分成比例比較小，如增值稅，中央得到75％，省和市分得12．5％，縣級政府僅得12．5％；原來全部留給縣里的稅種，比如所得稅2002年全年屬于地方財政收入，2003年中央與地方五五分成，2004年中央分成60％，地方留成40％，所得稅的大部分又被地市以上政府統籌走了。有資料表明，縣鄉財政供養的人口占全國財政供養人口的70％，而其財政收入只占到全國財政收入的40％，現在是地市、省、中央財政日子比較好過，而縣鄉基層就比較難過。可能只有極少數特別發達的縣財政狀況比較寬裕，大多數的縣級財政成了“吃飯財政”，甚至連吃飯也不夠。即使全國綜合實力百強縣中，“吃飯財政”的狀況也是存在的，更不用說沒有進入百強縣的了。上面是應收盡收，對下是決不允許增加企業和農民的負擔，縣、鄉兩級“吃飯財政”要辦事，特別是要辦大事，除了搞贊助捐款、經營城市收入外，主要是靠舉債。

2．縣級政府負擔太重，財權與事權不對應

縣級政府與中央政府相比較，除了外交、國防外，所涉及的方方面面大致相同。有些理應由省以上政府支出的項目，現在是縣級政府承擔，例如法定實行的九年制義務教育，實際上主要是由縣、鄉兩級政府和學生家長承擔的，教育經費占縣級財政支出的比例一般都在20％，高的達到35％以上，這是縣級政府最沉重的負擔。再如對現役軍人的補助、獨生子女補助等也由縣、鄉兩級政府支出，這些屬于基本國策范疇的，應該由省級以上政府負擔，現在由縣、鄉兩級政府“買單”，縣級政府不堪重負。

3．干部制度存在缺陷

我們現行的主要領導異地交流制度，對于打破人情網、關系網，促使干部公平辦事、廉潔自律是有利的。但是，這個制度也有負面的影響，即容易使主要領導產生急功近利的短期行為，由竭澤而漁、殺雞取卵，到寅吃卯糧，再到現在的債臺高筑(需要一、二代人，甚至二、三代人都要還的債)。上個世紀末，一些縣級政府開始了又一輪大規模基礎設施投入，大規模地搞道路、綠化、大廣場、大公園、城市亮化、美化，以及各種園區建設等形象工程、政績工程。做這些事的錢大都是靠舉債而取得，縣級政府的債務急劇膨脹。“政績工程”搞成了，主要領導被提拔，巨額的債務卻留給了后繼者和當地的人民。縣級黨政主要領導頻繁調動，

使“政績工程”一浪高過一浪，于是，縣級政府的債務就以幾何級數上升。

4．監督制度不完善

一是人大監督缺乏剛性。按規定，每年人代會期間，縣財政局長受縣政府的委托向人代會作過去一年的財政決算和新一年財政預算的報告，人代會作出相應的決議。然而，這個報告及《決議》只具有合符程序的作用，并不具有剛性的意義。因為上級政府、縣級政府可以變動，甚至作較大的變動，每年的下半年，縣財政局都會向縣人大常委會作財政預算調整的報告，這個調整報告都是既成事實的東西，人大常委會也是只能批準。人大及其常委會對縣政府財政的監督只具有程序性而不具有剛性。

二是審計監督不完整。按《審計法》及其實施條例的規定，審計部門對縣級政府每年都進行一次審計，只是審計上一年度財政預算執行情況，對縣政府的負債也只是賬面的審計，而對于實際債務，特別是賬外的債務是審計不到的，因此審計部門對縣級政府的實際債務審計是不完整的，因而其審計作用和效果受到限制。

三是金融監管不規范。縣級政府的債務資金主要來源于金融機構的信貸資金，可以說銀行和非銀行金融機構是政府債務的最大債權人。而金融機構對于貸款有一套嚴格的審查制，盡管縣級各家銀行都是實行垂直領導，但是，當縣里決定搞某個項目需要銀行貸款時，銀行為著在當地的生存和發展，受制于地方政府，對貸款的審查就不那么嚴格了，只能做到手續上符合要求，而實際上摻了假也不追究，甚至有的銀行為了取悅于地方政府，幫助地方領導到上級銀行打招呼、鉆門路，上級銀行對縣級政府的貸款審查有時也是形同虛設。

三、化解縣級政府債務膨脹的對策建議

1．大力發展縣城經濟

發展是硬道理，中國一切問題的解決要靠發展，化解縣級政府膨脹的債務，最根本的出路還是要依靠縣域經濟的發展。只有縣城經濟發展了，財政收入相應增加了，縣級政府也才有償還債務的能力。好在中央現在十分重視縣域經濟發展問題。

2．合理調整財政收入分配制度

現行的分稅制財政體制總體上是好的，主要問題是在分配的比例上不合理。中央集中必要的財力來保證國家安全、統籌各方面的發展，實行強有力的宏觀調控是完全必要的，但是，這必須要建立在有利于調動地方的積極性、有利于縣域經濟和各項社會事業發展的基礎之上，適當的增加縣級財政收入比例，適當地增加中央和省級財政對縣級財政的轉移支付是應當的，也是必要的。

3．制定科學的干部考核體系

十六屆三中全會提出了科學的發展觀。對于干部政績的考核體系，也必須符合科學發展觀的要求。在干部政績考核體系中應有負債這個指標。對干部考核時，不僅要看他做出了哪些成績，而且要看他做這些事時所需的成本(資金、環境)。這里主要指投入的資金成本，這些資金是哪兒來的，是創造出來的，還是舉債借來的。要化解縣級政府債務膨脹不是幾年、十幾年的事情，但是，第一步要遏制債務膨脹的勢頭，不能再大量舉債干新的“政績工程”；第二步是逐步還債；第三步是把債務控制在一個比較安全的幅度內。把這一項列入干部考核體系，實行嚴格的領導干部任期制，有利于遏制干部“急功近利”的短期行為，也有利于遏制縣級政府的債務膨脹。

4．對縣級財政實行嚴格的管理和監督制度

每年經人代會通過的財政預算，要具有法律效力和執行的剛性，縣政府所確定的重大項目及其資金安排必須向人代會及其常委會報告通過，經人代會通過的財政預算報告，縣級政府不得擅自作重大調整，如因情況變化，確實需要作調整的，必須經人代會或人大常委會通過后方能施行。在向人代會或人大常委會作財政預算及調整報告時，建議增加政府實際債務的內容，給人民以知情權，也便于人大對政府財政的監督。

審計部門對縣級政府財政審計時，應進行完整的審計，要了解縣級財政支出實際情況，弄清政府的真實負債，對政府實際總負債應出審計報告，這個數字也應是政府向人代會及其常委會報告政府負債的數字。

金融部門對縣級政府重大舉債項目，不僅要履行本行業的審查制度，而且對其項目的合法性(人代會及其常委會是否通過)進行審查，不合法的項目不予以放貸，從源頭上遏制和杜絕政府債務的發生。債權債務是自私有制以來就存在的，在市場經濟條件下，債權債務更是一種普遍的現象，縣級政府適當負債是必要的，可怕的是縣級政府的債務迅速膨脹，支出遠遠大于收入，不僅舊債難還，靠財政供養人員在擔心政府發不出工資、政府在擔心難以運行，這就危險了。

“三農”問題是各方面關注的焦點。“三農”問題實際上是縣以下的問題。解決“三農”問題藥方很多，我認為最主要的還是縣域經濟和各項社會事業的發展。給縣級政府財政以寬松的環境，使縣級政府從沉重的債務負擔下解脫出來。縣級政府不僅能保吃飯、保必辦，還能促發展，這將有利于“三農”問題的解決，有利于基層政權的鞏固，有利于農村社會的穩定。

責任編輯：浩宇