制度和諧：政府責(zé)任與行政立法

余　紅

摘要：制度和諧既是社會和諧的重要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)社會和諧的前提。提高行政立法質(zhì)量，促進(jìn)社會制度和諧，滿足社會發(fā)展對制度的需求，是法治政府和法治國家建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是政府義不容辭的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：制度和諧；行政立法；政府責(zé)任

中圖分類號：D922．1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2005)10－0037—03

一、制度和諧與政府的責(zé)任

從廣義上理解，制度是約束人們行為的一系列規(guī)則，用諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思的話說，制度是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為的框架。既然人是社會的人，人們的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會行為就必然發(fā)生在一定的制度框架內(nèi)，就要受到包括法律制度和其他社會規(guī)范乃至社會習(xí)俗等在內(nèi)的各種正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及它們的實(shí)施機(jī)制制約，受到制度激勵(lì)機(jī)制的作用，被制度納入一定的秩序范圍。由于法律是所有社會規(guī)則中最具有明確性、穩(wěn)定性和國家強(qiáng)制性的規(guī)范，因而成為法治社會中規(guī)范人們行為、保障社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)的最重要的制度。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、尤其是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，社會的組織程度越來越高，也越來越精密，人們之間的交往日趨復(fù)雜，人、社會、自然交互作用日益加深，制度問題的重要性也就愈加彰顯。

中國正致力于社會主義和諧社會的建設(shè)，制度問題更帶有根本性，制度和諧是社會和諧之本。胡錦濤同志指出，我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這段話揭示出和諧社會極為豐富的內(nèi)涵，也突出強(qiáng)調(diào)了和諧社會首先是民主法治的社會。改革開放以來，我國社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，市場經(jīng)濟(jì)的體制框架已經(jīng)確立，人均GDP已突破1000美元大關(guān)。我們正站在一個(gè)相當(dāng)不錯(cuò)的起飛平臺上，面對著嶄新的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也承載著制度變革與創(chuàng)新的巨大壓力。如何認(rèn)識急速發(fā)展帶來的利益格局重構(gòu)、社會分化加劇現(xiàn)象，妥善處理由此引發(fā)的一系列社會矛盾，建立起市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展所必不可少的利益均衡機(jī)制；如何貫徹科學(xué)發(fā)展觀，推動經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然和諧發(fā)展；如何深化各方面改革，確保社會物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)共進(jìn)……這些嶄新的課題，要求我們不斷提高制度建設(shè)質(zhì)量和制度創(chuàng)新能力，使我們的制度真正貫徹公平與正義的精神，充分反映最廣大人民群眾的利益和意愿，切實(shí)體現(xiàn)人、社會、自然和諧發(fā)展的規(guī)律性要求，從制度內(nèi)容到體系結(jié)構(gòu)均保持內(nèi)在統(tǒng)一。只有制度本身是和諧的，社會才能有序運(yùn)轉(zhuǎn)、和諧發(fā)展，盡顯生機(jī)與活力。

現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，要求政府既要善治，也要在制定良法以滿足社會制度需求方面施展作為。法律制度和諧，政府肩負(fù)重任。這首先是因?yàn)樾姓⒎ㄊ菄曳审w系中重要的組成部分。近現(xiàn)代意義上的行政，起初并無創(chuàng)制法律制度的權(quán)力，行政立法是社會制度需求與制度供給矛盾運(yùn)動的產(chǎn)物。西方國家直至二戰(zhàn)以后，才普遍承認(rèn)議會向政府委托立法或授權(quán)立法。我國社會制度根本不同于西方國家，但制度需求卻具有客觀性、普遍性。我國54憲法曾規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”，而20世紀(jì)80年代中期定型化的現(xiàn)行立法體制中，行政立法(包括中央行政立法與地方行政立法)已是重要組成部分，這是適應(yīng)社會發(fā)展對制度需求作出的理性選擇。擁有行政立法權(quán)，意味著政府在法制建設(shè)中，在滿足社會發(fā)展對制度和諧的需求中，必須履行法定職責(zé)，擔(dān)負(fù)起歷史的使命。其次，這也是因?yàn)樾姓⒎ㄊ菄曳审w系中特殊的組成部分。其一，現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張和依法行政的推進(jìn)，使得行政立法在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。其二，行政立法涉及公共行政管理的方方面面，貼近人民群眾的生產(chǎn)生活，內(nèi)容具體，操作性強(qiáng)，與人們的利益關(guān)系特別緊密。其三，我國改革開放政府主導(dǎo)型的特征，要求政府不斷以新的制度設(shè)計(jì)來引導(dǎo)和推進(jìn)改革，并將改革成果以法的形式固定下來。先行行政立法、待成熟之后再上升為法律，方能不失穩(wěn)妥。因而行政立法變動性強(qiáng)，制度創(chuàng)新要求高。這些特點(diǎn)進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在制度和諧方面的作用與責(zé)任。

二、制度和諧要求政府提高制度建設(shè)質(zhì)量

黨的十一屆三中全會以來，政府加強(qiáng)制度建設(shè)，成績顯著。九百多件國務(wù)院行政法規(guī)的制定，大量行政規(guī)章和行政規(guī)范性文件適時(shí)頒布施行，對行政立法和其他規(guī)范性文件的及時(shí)清理、修改、廢止，不斷滿足著社會變革時(shí)期對制度供給、制度創(chuàng)新的巨大需求。政府及其工作部門還就法律和地方性法規(guī)遞交議案、參與起草，作出了積極的貢獻(xiàn)。這一切有力地推動著中國的法治進(jìn)程。然而，與全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)相比，與構(gòu)建社會主義和諧社會對制度和諧的需求相比，行政立法尚存在種種不和諧的現(xiàn)象，行政立法質(zhì)量有待提高。

1．權(quán)利義務(wù)失衡。法律以權(quán)利義務(wù)為核心，通過權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定進(jìn)行利益調(diào)整。法律講究權(quán)利義務(wù)對等，作為行政主體和相對人，理應(yīng)都是既享有權(quán)利又承擔(dān)義務(wù)。可是很長時(shí)期里，行政立法習(xí)慣于“管”字當(dāng)頭，立法時(shí)較多顧及行政機(jī)關(guān)管理的需要、管理的方便，較少考慮人民群眾利益的維護(hù)、利益的滿足；對行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)力規(guī)定細(xì)密，服務(wù)于民的義務(wù)性規(guī)范相對粗疏；相對人違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任具體，行政管理部門的法律責(zé)任則空泛甚至難覓蹤跡。如某些行政規(guī)章在法律責(zé)任部分僅僅規(guī)定了相對人違法應(yīng)受到的行政處罰，并且沒有規(guī)定救濟(jì)途徑。如此權(quán)利義務(wù)失衡，必然影響制度和諧。

2．部門利益凸顯。特色不夠鮮明與局部利益凸顯二者并存，是我國行政立法欠和諧的又一表現(xiàn)。一方面，為立法而立法，小法抄大法，下位法抄上位法，內(nèi)容泛泛，面面俱到，缺少地區(qū)特色或部門工作特點(diǎn)，貌似法制統(tǒng)一，其實(shí)不解決問題還浪費(fèi)資源。另一方面，地方利益、部門利益的堅(jiān)持卻是頗費(fèi)心思。在洋洋灑灑總是似曾相識的法規(guī)條文中，監(jiān)督、檢查、收費(fèi)、處罰等權(quán)力安排才是最為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。除此之外，由于相當(dāng)數(shù)量的法律、地方性法規(guī)都要靠政府及其職能部門起草，這就很難避免為部門利益入律留下缺口。立法學(xué)專家周旺先生曾有統(tǒng)計(jì)，近20年來，在人大通過的法律中，由國務(wù)院提交的法律提案占到總量的75％到85％。另有材料顯示：某省會城市制定的61件法規(guī)中，政府主管部門起草的共57件，占93％，市人大專門委員會或者常委會的工作委員會起草的有4件，僅占7％。當(dāng)主導(dǎo)立法的部門就是未來行使相關(guān)公共管理權(quán)力的部門時(shí)，如果缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，制度失衡極易發(fā)生。

3．內(nèi)部不夠統(tǒng)一。下位法與上位法抵觸、同位法之間沖突，直接影響制度和諧，法制統(tǒng)一，也影響法的有效實(shí)施和法在人們心目中的威信。遺憾的是，這種現(xiàn)象在行政立法中屢見不鮮。國務(wù)院《婚姻登記條例》出臺后，關(guān)于結(jié)婚登記應(yīng)否婚檢的不同意見針鋒相對。個(gè)中是非對錯(cuò)暫且不論，《婚姻登記條例》與上位法《母嬰保健法》抵觸、與同位法《<母嬰保健法>實(shí)施辦法》沖突，卻顯而易

見。規(guī)章中的問題更多。2004年，全國共有2084件地方性法規(guī)和行政規(guī)章(含地方政府規(guī)章802件，國務(wù)院部門規(guī)章252件)向國務(wù)院備案。其中，不符合備案登記法定條件的有39件，均為規(guī)章。

4．規(guī)律把握欠缺。行政立法通常是就某一方面事項(xiàng)作出具體制度安排，彼此之間相對獨(dú)立和分散。如何從中堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，遵循經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀規(guī)律，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)而又體現(xiàn)我們深厚的文化底蘊(yùn)，盡顯人與人、人與社會、人與自然和諧之美，目前認(rèn)識不到位，也缺乏整體貫徹。這一方面使得制度建設(shè)起點(diǎn)不高，各自為政，易生矛盾沖突，難以適應(yīng)建設(shè)和諧社會的要求；另一方面制度設(shè)計(jì)反映客觀規(guī)律不夠，受制于現(xiàn)實(shí)的利益考慮或者僅憑良好的主觀愿望，立法難以全面有效地解決實(shí)際問題。禁放煙花爆竹遭遇的尷尬便是典型一例。

5．程序相對封閉。立法的民主化和透明度不斷提高，是近年來立法過程中最令人欣喜的變化，可是做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在方式的多樣性特別是有效性上不盡如人意，有時(shí)不免流于形式，相關(guān)部門和人員閉門造車的狀況尚未徹底改觀。雖然立法聽證的形式已常被采用，但聽證意見與建議有時(shí)得不到實(shí)質(zhì)性的尊重。有的法出臺，因不能充分反映民意或事先缺少溝通，行政相對人難以理解和接受。更有立法中某些嚴(yán)重脫離實(shí)際的內(nèi)容，抑制了制度對社會秩序和諧的應(yīng)有作用。如有的城市立法準(zhǔn)許飼養(yǎng)觀賞犬卻不準(zhǔn)戶外遛犬，狗吠影響鄰居要受到行政處罰，其可行性究竟如何?若不從實(shí)際出發(fā)予以完善，出現(xiàn)法不責(zé)眾的情況實(shí)屬必然。

行政立法中存在的問題，嚴(yán)重影響立法質(zhì)量，影響制度和諧，影響法治理念在人們頭腦中扎根，影響社會和諧發(fā)展。中國的改革與市場經(jīng)濟(jì)，中國的法治進(jìn)程，中國社會主義和諧社會的構(gòu)建，都是政府推動型的，這使得制度和諧尤顯重要，也更加突出了政府提高行政立法質(zhì)量、為構(gòu)建和諧社會提供制度保障的緊迫性。

三、制度和諧建設(shè)有賴于政府轉(zhuǎn)變觀念和完善立法機(jī)制

長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“行政法就是國家管理法”的觀念根深蒂固，至今仍在相當(dāng)程度上左右著政府及其工作人員的行為。要從根本上改變政府單純?yōu)楣芾砻癖姸⒎▽?dǎo)致的權(quán)利義務(wù)失衡等制度不和諧，就要徹底否定陳舊的行政思維定式，“把權(quán)力來源于官向權(quán)力來源于民轉(zhuǎn)變，把政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，把無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，把以法治民向依法治官轉(zhuǎn)變，把公民責(zé)任向政府責(zé)任轉(zhuǎn)變。”實(shí)現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變，行政立法才有正確的指導(dǎo)思想，才能堅(jiān)持科學(xué)的立法宗旨。

立法反映民意乃民主法治的本質(zhì)要求。政府是服務(wù)于民的，是公眾利益維護(hù)者和公共物品提供者，行政立法權(quán)原本就是為了滿足社會制度需求，由人民委托政府進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、制變安排、制度供給的產(chǎn)物。這就決定了政府必須在制度建設(shè)中真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，不應(yīng)也無權(quán)借行政立法滿足一己私利。我國已開始步入社會結(jié)構(gòu)多元和利益分化明顯的社會，如何容納不同社會結(jié)構(gòu)、不同利益集團(tuán)中的人們不同的利益表達(dá)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)造富有活力且能滿足大多數(shù)人利益訴求的新的社會均衡，要求政府不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。“從根本上說，一個(gè)社會利益格局的大體均衡是社會中不同利益博弈的結(jié)果”立法中的民意表達(dá)與整合機(jī)制，可以為各種不同利益的博弈提供制度平臺，同時(shí)也使立法上行政權(quán)力與公民權(quán)利和諧互動成為可能。

在民意表達(dá)方面。政府必須增強(qiáng)制度約束意識，而不是僅僅將其作為工作方法與手段。立法中的民意表達(dá)機(jī)制，以制度化的設(shè)計(jì)賦予公民參與立法的程序性權(quán)利，體現(xiàn)著程序正義的實(shí)質(zhì)性要求。可是從我們已有的嘗試和經(jīng)驗(yàn)看，這一點(diǎn)尚沒有被充分理解，也缺乏剛性的制度約束。一方面，人們習(xí)慣于將民意表達(dá)機(jī)制等同于“聽取群眾意見”的傳統(tǒng)工作方法，以為就立法草案開開會、聽聽與會者的意見，便是經(jīng)過法定程序，便是民意充分表達(dá)。這是不正確的。從美國行政立法的“公告一評論”程序看，該程序盡可能向相對人披露包括立法背景、立法根據(jù)、初步的成本效益分析結(jié)果、以及權(quán)利、法律沖突的解決辦法等信息，使相對人有條件、有根據(jù)、有途徑表達(dá)自己的意愿，參與立法過程，行使自己的正當(dāng)權(quán)利。所立之法也因此才獲得了正當(dāng)性。我們應(yīng)當(dāng)從中獲得啟迪。另一方面，立法機(jī)關(guān)在征求意見方式、立法調(diào)研對象、咨詢論證專家、聽證會參與者、甚至聽證會意見取舍等問題上，都有一定的自由裁量權(quán)，有自己的選擇性。既是選擇就難免受主觀偏好的影響，自由裁量權(quán)過大更是易于導(dǎo)致權(quán)力濫用。一個(gè)顯而易見的事實(shí)是：“開門立法”中，專家學(xué)者、律師最為活躍，行政管理部門、強(qiáng)勢利益集團(tuán)能夠方便地對立法產(chǎn)生支配性影響，那些邊緣化的群體，尤其是社會弱勢群體則呼聲微弱。這表明，制度設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善，對公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形成有力保障，對立法機(jī)關(guān)主動選擇的權(quán)力形成必要的制約。

在民意整合方面，政府必須力戒民意整合與民意表達(dá)相分離，并在民意整合中堅(jiān)持公平正義的尺度與科學(xué)的方法。首先，行政立法中，整合個(gè)人或者團(tuán)體的意志和利益表達(dá)，形成公共意志，這是政府功能之發(fā)揮，也是職責(zé)之履行。倘若民意表達(dá)只是“走過場”，之后仍按既定方針辦，那是對人民極端地不負(fù)責(zé)任。所以，民意整合過程中，忠實(shí)于民意是基礎(chǔ)。其次，事情往往是復(fù)雜的，民意沖突時(shí)的取舍，是對政府行政能力的考驗(yàn)。堅(jiān)持公平正義的尺度才能真正取信于民；努力與民溝通，堅(jiān)持說明理由制度，才能取得民眾的理解，進(jìn)而使法出臺后能夠順利實(shí)施。第三，當(dāng)民意有分歧之時(shí)，政府簡單采納大多數(shù)人的意見，未必就是民主的，科學(xué)的。北京市早在1993年制定《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》時(shí)，就曾采用多種方式聽取群眾意見，舉行大大小小各個(gè)層次的座談會，接受來信來電，開展問卷調(diào)查等等，直至確實(shí)把握北京市80％以上的民眾都贊成禁放之后，才予以立法。然而，禁放規(guī)定在施行中卻遭遇障礙，有禁不止，甚至形同虛設(shè)。此類事件令人對民意表達(dá)與整合機(jī)制在中國的確立、運(yùn)行及如何完善作全面檢討。在我國目前的法治環(huán)境下，有太多的原因使民意表達(dá)難以充分，意愿表達(dá)者的多數(shù)未必代表了民眾的多數(shù)，所表達(dá)意愿的科學(xué)性、可行性也有待檢驗(yàn)。所以，制度制定以后的民意反饋及其整合尤其必要。與之配套的，是相關(guān)制度措施必要的試運(yùn)行和及時(shí)修訂制度。當(dāng)然，民眾法治意識和民主參與能力的培育更為根本。

責(zé)任編輯：錢國華