稅收優惠政策對ＦＤＩ的影響

李海絨

[摘要]為了吸引FDI，我國政府先后制定了一系列稅收優惠政策，這些政策極大地激勵了FDI，帶動了我國經濟增長，同時也給我國經濟發展帶來了一些負面影響。本文針對這些負面影響，應用實證研究方法，提出自己的看法：

外商直接投資(簡稱FDl)在我國經濟發展過程中擔任著重要角色，為我國經濟體制改革提供了決策支持。對我國現行的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》和《企業所得稅法》之間的差異，進行分析及其對FDI帶來什么影響有著現實意義。

一、我國現行的對FDI稅收優惠政策的經濟特點

(一)稅收優惠政策集中體現在所得稅優惠上。我國對FDI的稅收優惠政策涉及增值稅、關稅和所得稅等方面。但增值稅和關稅等流轉稅屬于間接稅；因而對FDI的影響主要體現在他們所生產的產品價格上，是間接優惠。而所得稅是直接稅，對所得稅的優惠直接增加了外商的利潤，這正是吸引FDI的原動力。因此，在1991年7月的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》中，大量規定了對FDI的優惠和減免，而在其他稅收方面，則沒有專門的規定。

(二)稅收優惠政策的總體目標是吸引外資，提高我國經濟總量。在當時，我國經濟的主要矛盾是經濟增長問題，制約經濟增長的瓶頸之一便是資金，于是吸引外資就成為制定稅收優惠政策的重要出發點。為此，在確定應納稅所得額時，無論是在收入總額的確定上，還是在準予扣除項目的金額上，都給予FDI與國內企業相比較多的優惠；在制定稅率和稅收征管辦法時，也制定了較為靈活的政策，給地方政府一定的靈活性，激發地方政府吸引外資的積極性。

(三)稅收優惠政策體現了我國產業政策的要求。現行的外資企業所得稅的稅收優惠政策主要包括地區投資優惠、生產性投資優惠、再投資退稅的優惠，以及預提稅方面的優惠等。這些優惠體現了我國當時發展沿海開放經濟和生產性企業的戰略，對于內陸地區和第三產業的優惠政策則比較少。

二、稅收優惠政策對FDI規模變化的影響

FDI投資規模與稅收激勵密切相關。在改革開放初期，稅收優惠政策主要吸引了大量來自港澳臺的中小企業的投資。這種投資也是試探性的投資，在數量上并沒有非常明顯的增長，因為政策還未完全明朗化，多數投資者還處于謹慎的決策階段。只有政策十分清晰，穩定下來以后，投資才有了快速的增長。如果說我們實行的稅收優惠對FDI產生了影響的話，那么，從我國利用外資的過程來看，對稅收優惠政策的調整，也使得我國吸引外資的規模隨之發生相應的變化。通過對1985-2003年底的FDI投資情況的對比，我們可以看出，隨著改革開放的深化，外資的進入從一開始就呈現出上升趨勢，尤其是1991年，我國頒布《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》及其實施細則，并取消了利潤匯出我國的所得稅，稅收優惠政策第一次以法律的形式規定下來，同時，避免雙重征稅的雙邊協定也使得稅收優惠政策給予外商的實惠在外資的來源地也得到了保證。稅收優惠政策就變得非常明朗、清晰和穩定了，投資者的擔心和顧慮也就減少了很多：所以，在1991年-1993年之間，外資進入的幅度就大大增加。項目數在1990年的時候僅有7273戶，而在隨后的三年之中增加了10．5倍，達到83437個；實際使用外資金額由34．87億美元增長到275．15億美元，增幅達690％。可見，雖然外商直接投資是在稅收優惠政策的激勵下來到中國的，但是實際使用外資增幅較低也表明外商投資者對中國的政策還是有一定的戒心，還是謹慎地進行投資決策的。

值得注意的是，自1993年以后，外商直接投資的項目數有所回落，從1993年的83437個降到了1999年的16918個，但是實際使用外資的金額卻一直保持增長的態勢，從1992年的110．08億美元增長到1998年的454．63億美元，只是到1999年才有所回落，2000年以后，無論是外商數量還是實際使用外資的金額都恢復了增長。2002年在世界跨國直接投資規模持續大幅下降的情況下，中國實際使用外資金額超過527億美元，創歷史最高水平，在聯合國貿易發展會議(UNCTAC)公布的排行表中，居全球第一位，2003年世界FDI沒有重拾升勢，中國在SARS情形下，仍取得了實際使用外資535億美元的歷史最高水平。在這期間對FDI所得稅優惠的政策并沒有發生比較大的變化，這說明真正吸引外商直接投資的原因正在發生變化，稅收優惠對FDI的吸引力逐漸弱化。

三、稅收優惠政策對FDI結構的影響

稅收優惠政策對FDI結構的影響首先表現為外資地區分布不均衡。東部投資規模與中西部投資規模之間的差額中，外商投資部分所占比重由1993年的15．4％上升到1998年的31.4％、截至2002年底，在全國累計批準設立的外商投資企業數、合同外資金額和實際使用外資金額中，東部地區所占比重分別為81．34％、86．60％和86．05％；中部地區所占比重分別為11．66％、7．55％和8．86％；西部地區所占比重分別為7．00％、5．85％和5．09％。這表明各地區利用外資的差距越來越大，東西部地區基礎設施和投資環境之間的差異固然是造成FDI地區分布不均衡的主要原因，但所得稅優惠在地區之間的不同也是一個重要的原因。我國現行的地區性稅收優惠共有13個，其中具有代表性的有經濟特區、沿海開放城市(地區)、經濟技術開發區和高新技術產業開發區。上述優惠主要集中在我國東部，造成了FDI也主要集中在東部地區，這種不均衡無疑擴大了我國東西部地區之間的差異。

稅收優惠政策對FDI結構的影響還表現在外資產業投向的不均衡。根據中國投資指南網提供的數據，外資產業投向失衡主要表現在三次產業結構失衡和投資行業結構失衡，從三次產業結構來看，截至2002年底，第二產業利用外商直接投資的比重為：項目數所占比重為73．15％；合同外資額所占比重為63．32％；第三產業只占到20％-30％；第一產業則不足2％。從投資行業來看，產業內部偏差也十分明顯，工業是外商投資的首選，比重占60％以上，而教育文化和廣播電影電視業、科研和綜合技術服務業所占比重均不足0．5％。在產生這種現象的眾多原因中，稅收激勵無疑是一個重要的因素。在當時的歷史條件下，我國頒布的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》及其實施細則中較多地規定了對生產性企業的優惠政策，而對第一產業和第三產業相關的激勵卻比較少，這個特點對FDI的投資產業分布產生一定的影響。

四、對FBI稅收優惠政策帶來的其他問題

內外有別的優惠政策破壞了國內企業與外商投資企業之間競爭的公平性。外資相對于國內企業而言，本來在資金和技術等方面就具有一定的優勢，在稅收方面的優惠使他們更有可能在占有市場、爭奪人才等方面與國內企業競爭，這一方面使國內企業市場競爭力相對下降；另一方面在FDI就業的人員相對較高的收入也擴大了我國收入分配的不均衡性。

國內外企業所得稅法的差異可能導致企業偷稅，我國的稅收優惠政策(尤其是對FDI的優惠)歷來既復雜又混亂，一方面為外資企業偷逃稅款提供了方便，同時也為我國對FDI的稅收征管工作帶來了困難。更為嚴重的是，一些國內企業為了享受外資企業的稅收優惠政策，不惜采取政策尋租的辦法，把大量的資金轉出國內，然后再以外資的身份轉回來，在國內從事生產經營，或者干脆就搞假外資。不僅干擾了正常的經濟秩序，還帶來了一些其他不良后果、

五、結論和建議

(一)正確認識FDI對我國經濟發展的作用。FDI對我國經濟發展具有極強的正外部性，同時也給中國經濟帶來一些問題，應該說，中國經濟發展中的這些問題在中國本來就存在，FDl只是擴大了這些問題的嚴重程度，而造成這種結果的原因之一便是目前不恰當的稅收優惠政策不合理。世界各國都有其自身的稅收優惠政策，實踐表明，這些政策對他們吸引FDI產生了積極的效果，我國稅收優惠政策對FDI規模的影響正在減小，并不能說明稅收優惠政策無效，它只能說明我們在政策引導上不能適應FDI的要求。因此，所得稅改革勢在必行。

(二)統一內外資企業所得稅優惠政策。在改革開放的初級階段，采取內外有別、對外資相對優惠的稅收優惠政策，從戰略上來講是利大于弊的。但是隨著中國對外開放的深化，必須提高引入外資的質量和效益，進入利用外資更高、更成熟的階段。中國加入WTO標志著中國的對外開放進入了一個新階段。在利用國際市場時，我國必須權衡國內國際兩種資源配置的效率，考慮國際的經濟和政治安全，調整和制定中國的稅收優惠政策。如果繼續實行內外有別的稅收優惠政策，將更加不利于國內企業與外資企業的競爭，而且由于逐步向外國開放了中國一些盈利較大的服務部門，可能引起稅收更多的流失，各種負面效應將更為明顯，“利大于弊”的效應格局將轉變為“弊大于利”。而且建立一套統一、規范、公平、透明的內外企業稅收制度，公平內外資企業稅負，實行國民待遇和非歧視性原則也是世界各國的通行做法，同時也是我國入世和經濟全球化的必然要求。

制定專門的《稅收優惠法》。稅收優惠可以促進一國經濟發展，但不恰當的稅收優惠范圍會引起稅源流失，加速經濟畸形發展。為了改變FDI稅收優惠目前內容雜、規定散、補充繁、變化快的局面，建議我國的立法機關在統一內外資企業稅收制度的前提下，從吸引外商直接投資的現狀和國民經濟發展的需要出發，借鑒世界各國和地區的政策經驗，對其單獨立法，制定一部同時適合內、外企業的《稅收優惠法》，明確稅收優惠的具體措施、范圍、內容、辦法、審批程序、審批辦法、享受稅收優惠的權利和義務等規定，內容涵蓋對外商直接投資的所有稅收優惠。這樣，只需在有關稅種基本法中對各稅種的優惠問題做出幾條原則性規定，至于優惠的具體措施項目、內容、辦法、審批權限等，盡收《稅收優惠法》中。以“法”為依據，才能有效地增強稅收優惠的規范性、透明性和整體性，也有利于消除地方政府在稅收優惠領域的過度競爭行為。