從執(zhí)政成本的角度看科學(xué)執(zhí)政

汪旻艷

黨的十六屆四中全會(huì)作出了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的目標(biāo)。所謂科學(xué)執(zhí)政，就是要用科學(xué)的思想、制度和方法來(lái)執(zhí)掌政權(quán)。其中一個(gè)值得注意的重要方面，就是要改變過(guò)去那種不計(jì)成本的粗放型執(zhí)政方式，遵循科學(xué)的執(zhí)政規(guī)律，努力降低執(zhí)政成本，以此來(lái)提高我們黨的執(zhí)政能力。

一

人們?cè)诳偨Y(jié)歷史教訓(xùn)時(shí)，往往會(huì)說(shuō)這些失誤使我們付出了沉痛的代價(jià)，這里的“代價(jià)”，實(shí)際上就是一種成本。中國(guó)共產(chǎn)黨在取得執(zhí)政地位以后，也犯過(guò)不少錯(cuò)誤，付出過(guò)沉痛的代價(jià)，這里的代價(jià)，就是一種執(zhí)政成本。

從動(dòng)態(tài)意義上說(shuō)，執(zhí)政的過(guò)程就是對(duì)執(zhí)政黨已有資源的利用和耗費(fèi)，而政黨的執(zhí)政成本，通常是指執(zhí)政黨為維持執(zhí)政地位和政權(quán)運(yùn)行、推行自己的社會(huì)理想和政治主張而耗費(fèi)的執(zhí)政資源的總和。當(dāng)然，對(duì)不同資源的消耗，構(gòu)成不同的執(zhí)政成本，主要包括經(jīng)濟(jì)成本、政治成本、意識(shí)形態(tài)成本等諸多內(nèi)容。

執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)成本，通常是指各級(jí)各類政府官員和公務(wù)人員的工資福利支出、各級(jí)各類國(guó)家機(jī)構(gòu)(包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、黨務(wù)機(jī)關(guān)、軍隊(duì)國(guó)防、政協(xié)與社團(tuán)組織等)的業(yè)務(wù)費(fèi)和辦公費(fèi)支出，執(zhí)政黨推行改革的資源耗費(fèi)，因決策失誤而造成的經(jīng)濟(jì)損失等。

執(zhí)政的政治成本，是政黨在執(zhí)政過(guò)程中耗費(fèi)的政治資源。首先，隨著時(shí)間和形勢(shì)的變化，政黨自身的政治能量會(huì)逐漸減弱，各種制度和政策會(huì)產(chǎn)生“折舊”現(xiàn)象，需要及時(shí)更新；在與國(guó)外社會(huì)制度的比較過(guò)程中，也可能出現(xiàn)現(xiàn)有制度的“貶值”現(xiàn)象。其次，執(zhí)政黨可能出現(xiàn)決策失誤、政策措施不當(dāng)，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，這將不可避免地消耗執(zhí)政黨原有的公眾認(rèn)同和支持，并迫使執(zhí)政黨以支付威望、凝聚力、影響力、動(dòng)員力的方式來(lái)消除上述情況造成的消極影響。

執(zhí)政的意識(shí)形態(tài)成本，是執(zhí)政黨為獲得思想輿論上的支持，為使自己的思想觀念成為占統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)而付出的代價(jià)；在意識(shí)形態(tài)的與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新、豐富發(fā)展方面，執(zhí)政黨同樣要付出物質(zhì)和精神的代價(jià)。正如鄧小平所說(shuō)：思想理論的創(chuàng)新是一項(xiàng)十分重大的任務(wù)，“這決不是改頭換面地抄襲舊書本所能完成的工作，而是要費(fèi)盡革命思想家心血的崇高的創(chuàng)造性的科學(xué)工作”。(《鄧小平文選》第2卷，第180頁(yè))

執(zhí)政成本的各個(gè)組成部分之間并不是孤立的，而是緊密聯(lián)系、相互影響、相互制約、相互轉(zhuǎn)換的。執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高，往往是經(jīng)濟(jì)、政治體制不合理、不完善的表現(xiàn)，它將帶來(lái)政治成本、意識(shí)形態(tài)成本的上升。因?yàn)椋?jīng)濟(jì)成本過(guò)高，就意味著政府機(jī)構(gòu)膨脹、效率降低，意味著浪費(fèi)、特權(quán)以及腐敗現(xiàn)象的滋生，使國(guó)家財(cái)政收入的很大一部分被耗費(fèi)于政府開(kāi)支上，甚至被貪官所攫取，而用于社會(huì)發(fā)展和公共事業(yè)的費(fèi)用必然減少。這些都將導(dǎo)致公眾直接享受到的社會(huì)福利費(fèi)用減少，使公眾對(duì)執(zhí)政黨不滿，導(dǎo)致執(zhí)政的政治成本提高。與此同時(shí)，公眾也會(huì)疏遠(yuǎn)執(zhí)政黨倡導(dǎo)的主流意識(shí)形態(tài)，轉(zhuǎn)而接受非主流意識(shí)形態(tài)，使意識(shí)形態(tài)成本也隨之提高。

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政過(guò)程具有自己的特殊性。在半封建半殖民地的舊中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)歷了28年的武裝斗爭(zhēng)，無(wú)數(shù)先烈拋頭顱、灑熱血，才打下了人民的江山，成為執(zhí)政黨。在中國(guó)，只有共產(chǎn)黨具有執(zhí)政的合法性地位，其他政黨是參政黨。因此，我們黨具有最大限度地運(yùn)用手中的權(quán)力為人民服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。建國(guó)后取得的巨大成果，就是這種優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮的結(jié)果。但與此同時(shí)，黨也面臨著如果不能緊跟時(shí)代發(fā)展而造成決策失誤，如果自我約束能力、監(jiān)督能力不強(qiáng)而使執(zhí)政成本提高，從而犯較大錯(cuò)誤并降低合法性地位的可能。所以鄧小平才說(shuō)，中國(guó)要出問(wèn)題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部。從這個(gè)意義上說(shuō)，不斷降低執(zhí)政成本，是中國(guó)共產(chǎn)黨必須時(shí)刻牢記的重要任務(wù)。

從蘇東共產(chǎn)黨和一些大黨的興衰過(guò)程看，它們之所以失去政權(quán)，原因是多方面的，但根本原因還是在于執(zhí)政黨自身喪失了執(zhí)政能力，失去了執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。這些政黨在政治上不能及時(shí)把握民心民意，不能代表人民群眾的根本利益；官僚主義、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象大量滋生；在組織和干部制度上長(zhǎng)期實(shí)行高度集權(quán)制，破壞黨內(nèi)民主，給黨的建設(shè)帶來(lái)了危害。這些問(wèn)題大大提升了執(zhí)政成本，使這些黨最終失去了執(zhí)政地位。

從當(dāng)前的世界形勢(shì)看，在經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的趨勢(shì)下，綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治和恐怖主義的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。這些都要求正在執(zhí)政的共產(chǎn)黨認(rèn)真觀察世界、審視自身，在全球范圍的競(jìng)爭(zhēng)中，通過(guò)提高執(zhí)政能力來(lái)贏得優(yōu)勢(shì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨執(zhí)政的成本意識(shí)比較欠缺，尤其不重視政治成本。由于受蘇聯(lián)模式的影響，我們的執(zhí)政方式較為粗放，成本較高而效益較低。在“左”的思想影響下發(fā)生的重大失誤，更是嚴(yán)重地?fù)p害了人民群眾對(duì)黨的信任，導(dǎo)致政治資源大量流失，大大提高了執(zhí)政的政治成本。改革開(kāi)放以來(lái)，這種狀況雖然已經(jīng)得到一定程度的扭轉(zhuǎn)，但那個(gè)時(shí)代的某些消極影響依然存在，其具體表現(xiàn)：

一是忽視政治成本。過(guò)于頻繁的政治活動(dòng)乃至全國(guó)性的政治動(dòng)員，使廣大基層干部和黨員不得不將大量時(shí)間和精力耗費(fèi)在應(yīng)付各種缺乏實(shí)效的形式主義的活動(dòng)中。

二是低估政治成本。對(duì)于任何政黨來(lái)說(shuō)，政治權(quán)威和合法性是不可多得的資源，需要倍加珍惜。俄羅斯學(xué)者利比茨基說(shuō)：“斯大林模式的壽終正寢與其說(shuō)是強(qiáng)力摧毀的結(jié)果，不如說(shuō)是它耗盡了內(nèi)在的潛力。”中國(guó)共產(chǎn)黨也曾因?yàn)樵凇拔母铩敝羞^(guò)度地支付了黨和毛澤東的威望和影響力而使自身的政治權(quán)威和合法性有所下降。相反，改革開(kāi)放對(duì)當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大推動(dòng)，則極大地充實(shí)了我們黨的執(zhí)政資源。

三是缺乏規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。作為一個(gè)執(zhí)政黨，在掌握公共權(quán)力的同時(shí)，也就擔(dān)負(fù)起了協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的責(zé)任。在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益主體多元化的條件下，對(duì)多方利益的協(xié)調(diào)往往使公共權(quán)力的掌握者處在矛盾的焦點(diǎn)上。在這種情況下，如果黨政不分，黨代替政府去做許多不該做、做不了也做不好的事情，就很容易把自己置于矛盾的中心，使黨在政治運(yùn)作中承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)。

二

現(xiàn)代意義的合法性，是指社會(huì)公眾在合乎理性的選擇基礎(chǔ)上，對(duì)某一政治系統(tǒng)的自愿認(rèn)可、服從和支持。合法性的重要意義在于：它有利于培養(yǎng)、激發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政治系統(tǒng)的持久的忠誠(chéng)，有利于提高政治系統(tǒng)提取資源、管制行為、分配產(chǎn)品和服務(wù)的能力，有利于降低政治系統(tǒng)的運(yùn)行成本，有利于維護(hù)政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全。

首先，合法性的理念基礎(chǔ)在于意識(shí)形態(tài)，意識(shí)形態(tài)對(duì)國(guó)家權(quán)力具有辯護(hù)和維護(hù)作用。在政治

合法性中，執(zhí)政黨的信仰與民眾的現(xiàn)實(shí)要求不可能完全一致，意識(shí)形態(tài)的作用就在于為彌補(bǔ)這一差距而為權(quán)力提供合法性辯護(hù)。意識(shí)形態(tài)還具有激勵(lì)和動(dòng)員功能。伊斯頓認(rèn)為，意識(shí)形態(tài)的功能表現(xiàn)為：當(dāng)系統(tǒng)成員看到主流意識(shí)形態(tài)明確提出的諾言和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，由此引起的滿足將足以保證支持的繼續(xù)輸入。執(zhí)政黨能否有效地利用意識(shí)形態(tài)這一合法性的理念基礎(chǔ)，關(guān)系到政治資源和執(zhí)政成本的此消彼長(zhǎng)。從中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政歷史來(lái)看，自上世紀(jì)50年代中期開(kāi)始直到“文革”結(jié)束，我們黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)主要建立在“左”的意識(shí)形態(tài)上，忽視了滿足人民群眾提高物質(zhì)文化生活水平的需要，使政治體系的經(jīng)濟(jì)效果降到建國(guó)以來(lái)的最低點(diǎn)，民眾中的不滿情緒逐漸蔓延，預(yù)示著以“左”的意識(shí)形態(tài)信仰為標(biāo)志的合法性基礎(chǔ)開(kāi)始動(dòng)搖，也使黨所耗費(fèi)的執(zhí)政成本達(dá)到了歷史的最高點(diǎn)。“文革”結(jié)束以后，我們黨重新恢復(fù)了“解放思想，實(shí)事求是”的思想路線，拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的“左”的錯(cuò)誤指導(dǎo)思想，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，以發(fā)展作為執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，使人民群眾的生活水平有了極大的提高，從而有力地鞏固了黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。

其次，合法性的有效性基礎(chǔ)，在于政治系統(tǒng)滿足社會(huì)公眾物質(zhì)和精神需求的程度。在不同的社會(huì)發(fā)展階段，由于受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，社會(huì)公眾的需求層次也是不同的。在特定的生產(chǎn)關(guān)系框架下，如果一個(gè)政治系統(tǒng)能夠最大限度地滿足社會(huì)公眾的基本需求，那么，它就具有了合法性；如果這個(gè)政治系統(tǒng)能夠最大限度地滿足社會(huì)公眾較高層次的需求，那么，它的合法性水平就會(huì)得到進(jìn)一步提升。由此可以看出，合法性的有效性基礎(chǔ)是執(zhí)政黨保持政治穩(wěn)定、充分發(fā)揮政治權(quán)力作用的關(guān)鍵，它為降低執(zhí)政成本提供了可行性。建國(guó)后至1957年，中國(guó)共產(chǎn)黨的合法性主要來(lái)源于良好的執(zhí)政績(jī)效。黨通過(guò)實(shí)施一系列有利于國(guó)計(jì)民生的措施，充分利用經(jīng)濟(jì)資源和意識(shí)形態(tài)資源，滿足了人民擺脫戰(zhàn)亂、改善生活的需要，鞏固了新生的人民政權(quán)的合法性地位。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著人民群眾物質(zhì)生活水平的迅速提高，我們黨又明確提出了建設(shè)社會(huì)主義精神文明和政治文明的任務(wù)，把“三個(gè)文明”的協(xié)調(diào)發(fā)展和人的素質(zhì)的全面提高作為新世紀(jì)新階段的奮斗目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，無(wú)疑將有力地提升黨執(zhí)政的合法性水平。

合法性的理念基礎(chǔ)和有效性基礎(chǔ)是相輔相成的辯證關(guān)系。一方面，理念基礎(chǔ)規(guī)定有效性基礎(chǔ)的內(nèi)容和方向；另一方面，有效性基礎(chǔ)為理念基礎(chǔ)提供實(shí)現(xiàn)的途徑和可能性。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)終極價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有決定意義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的財(cái)富的增加和教育的普及，將改善和提高大眾的生活和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，豐富執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)資源。這一過(guò)程將有利于遏制極端主義傾向，使?jié)u進(jìn)主義和改良主義趨向規(guī)范化，使民主主義獲得現(xiàn)實(shí)的可能性。這一結(jié)果，促使社會(huì)階層結(jié)構(gòu)由“洋蔥頭型”變?yōu)椤伴蠙煨汀保瑪U(kuò)大了的中間階層將成為社會(huì)沖突的緩沖帶。而財(cái)富的增加、教育的普及、漸進(jìn)的改良主義價(jià)值觀的確立，將促進(jìn)自覺(jué)的政治參與和自律機(jī)制擴(kuò)大，由此強(qiáng)化對(duì)集權(quán)的制約并促進(jìn)民主政治的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源向執(zhí)政資源的轉(zhuǎn)變。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，政治系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效果重新取代意識(shí)形態(tài)成為我們黨的主要合法性來(lái)源，而意識(shí)形態(tài)則起鞏固作用。黨和人民開(kāi)始重新審視過(guò)去奉為教條的某些理論、觀念的正確性。從真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論到對(duì)“兩個(gè)凡是”的否定；從為歷次政治運(yùn)動(dòng)中的冤假錯(cuò)案平反到明確廢除“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”；從全面推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到旗幟鮮明地發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，解放思想的步伐越邁越大，馬克思主義的科學(xué)精神得到了真正的恢復(fù)。但由于對(duì)過(guò)去極端迷信的某些理論教條的否定和對(duì)黨所犯錯(cuò)誤的反思，原來(lái)被視為政治合法性堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的某些信念不復(fù)存在了，于是，社會(huì)上出現(xiàn)所謂“信仰危機(jī)”，黨執(zhí)政的理念基礎(chǔ)遭遇了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此時(shí)，鄧小平以偉大政治家的睿智清醒地意識(shí)到，只有盡快滿足人民群眾在多年“文革”后對(duì)提高生活水平、迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望，提升黨執(zhí)政的有效性基礎(chǔ)，才能真正鞏固黨的執(zhí)政地位和社會(huì)主義制度。他斷然指出：“不搞現(xiàn)代化，科學(xué)技術(shù)水平不提高，社會(huì)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，國(guó)家的實(shí)力得不到加強(qiáng)，人民的物質(zhì)文化生活得不到改善，那么，我們的社會(huì)主義政治制度和經(jīng)濟(jì)制度就不能充分鞏固，我們國(guó)家的安全就沒(méi)有可靠的保障。”(《鄧小平文選》第2卷，第86頁(yè))在鄧小平看來(lái)，一個(gè)能給人民帶來(lái)實(shí)際利益的政黨，就一定能夠得到人民的擁護(hù)。

正確認(rèn)識(shí)和把握合法性兩個(gè)基礎(chǔ)的相互關(guān)系，執(zhí)政黨就能夠綜合各方面的積極因素，使其制定的公共政策得到認(rèn)可和實(shí)際執(zhí)行，切實(shí)提高人民的物質(zhì)文化生活水平，保障人民充分行使當(dāng)家做主的權(quán)利，保證社會(huì)處于有序和穩(wěn)定的狀態(tài)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)，最終以較低的執(zhí)政成本取得較高的執(zhí)政績(jī)效。

三

21世紀(jì)給人類社會(huì)帶來(lái)的是前所未有的信息技術(shù)革命時(shí)代、知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代、新的民主化浪潮時(shí)代、世界多極化時(shí)代和文化多元化時(shí)代。在這樣的時(shí)代背景下，一方面，以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家正通過(guò)經(jīng)濟(jì)的自由化、全球化、一體化，甚至通過(guò)赤裸裸的軍事干預(yù)，全面推進(jìn)資本主義生產(chǎn)方式和意識(shí)形態(tài)在全世界的擴(kuò)張；另一方面，我國(guó)發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際市場(chǎng)的全面接軌已指日可待，由此帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)也將是史無(wú)前例的。所有這些，都對(duì)我們黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)執(zhí)政黨的合法性建設(shè)，努力降低執(zhí)政成本，已成為迫在眉睫的任務(wù)。

從根本上說(shuō)，合法性危機(jī)是一種認(rèn)同危機(jī)，其標(biāo)志是對(duì)行為本身失去意義感、價(jià)值感。當(dāng)行為者既沒(méi)有充分認(rèn)清行為的動(dòng)機(jī)或動(dòng)力(文化價(jià)值觀)，又不信任政治行政系統(tǒng)的決策(政治領(lǐng)導(dǎo))時(shí)，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治生活毫無(wú)生氣、毫無(wú)動(dòng)力、毫無(wú)熱情，這就叫出現(xiàn)了認(rèn)同危機(jī)。這種對(duì)行為本身失去意義感的根本性危機(jī)，使一切解決方案的操作都失去了活力，成為各種社會(huì)危機(jī)的根源。在我國(guó)，仍然存在傳統(tǒng)社會(huì)中那種以權(quán)代法、以言代法、隨人定法、法無(wú)常勢(shì)、缺乏規(guī)則的人治現(xiàn)象，這就加大了危機(jī)發(fā)生的可能性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下，執(zhí)政黨的合法性應(yīng)主要來(lái)源于制度的合法性。對(duì)合法性的需要，是與在社會(huì)性質(zhì)的認(rèn)同中固有的社會(huì)完整性的保證相聯(lián)系的。合法性的目標(biāo)，是要顯示目前和未來(lái)的制度為什么有能力組織政治權(quán)力，以及如何具有這種權(quán)力，使構(gòu)成社會(huì)認(rèn)同的價(jià)值觀能有效地構(gòu)造現(xiàn)實(shí)。

首先，執(zhí)政黨要提高執(zhí)政的成本意識(shí)，對(duì)于自己的每一個(gè)決策、措施，都要自覺(jué)地從成本與收益的角度去衡量取舍，努力降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政收益，增