從執政成本的角度看科學執政

汪旻艷

黨的十六屆四中全會作出了加強黨的執政能力建設的決定，提出了科學執政、民主執政、依法執政的目標。所謂科學執政，就是要用科學的思想、制度和方法來執掌政權。其中一個值得注意的重要方面，就是要改變過去那種不計成本的粗放型執政方式，遵循科學的執政規律，努力降低執政成本，以此來提高我們黨的執政能力。

一

人們在總結歷史教訓時，往往會說這些失誤使我們付出了沉痛的代價，這里的“代價”，實際上就是一種成本。中國共產黨在取得執政地位以后，也犯過不少錯誤，付出過沉痛的代價，這里的代價，就是一種執政成本。

從動態意義上說，執政的過程就是對執政黨已有資源的利用和耗費，而政黨的執政成本，通常是指執政黨為維持執政地位和政權運行、推行自己的社會理想和政治主張而耗費的執政資源的總和。當然，對不同資源的消耗，構成不同的執政成本，主要包括經濟成本、政治成本、意識形態成本等諸多內容。

執政的經濟成本，通常是指各級各類政府官員和公務人員的工資福利支出、各級各類國家機構(包括立法機關、司法機關、行政機關、黨務機關、軍隊國防、政協與社團組織等)的業務費和辦公費支出，執政黨推行改革的資源耗費，因決策失誤而造成的經濟損失等。

執政的政治成本，是政黨在執政過程中耗費的政治資源。首先，隨著時間和形勢的變化，政黨自身的政治能量會逐漸減弱，各種制度和政策會產生“折舊”現象，需要及時更新；在與國外社會制度的比較過程中，也可能出現現有制度的“貶值”現象。其次，執政黨可能出現決策失誤、政策措施不當，甚至出現腐敗現象，這將不可避免地消耗執政黨原有的公眾認同和支持，并迫使執政黨以支付威望、凝聚力、影響力、動員力的方式來消除上述情況造成的消極影響。

執政的意識形態成本，是執政黨為獲得思想輿論上的支持，為使自己的思想觀念成為占統治地位的意識形態而付出的代價；在意識形態的與時俱進、開拓創新、豐富發展方面，執政黨同樣要付出物質和精神的代價。正如鄧小平所說：思想理論的創新是一項十分重大的任務，“這決不是改頭換面地抄襲舊書本所能完成的工作，而是要費盡革命思想家心血的崇高的創造性的科學工作”。(《鄧小平文選》第2卷，第180頁)

執政成本的各個組成部分之間并不是孤立的，而是緊密聯系、相互影響、相互制約、相互轉換的。執政的經濟成本過高，往往是經濟、政治體制不合理、不完善的表現，它將帶來政治成本、意識形態成本的上升。因為，經濟成本過高，就意味著政府機構膨脹、效率降低，意味著浪費、特權以及腐敗現象的滋生，使國家財政收入的很大一部分被耗費于政府開支上，甚至被貪官所攫取，而用于社會發展和公共事業的費用必然減少。這些都將導致公眾直接享受到的社會福利費用減少，使公眾對執政黨不滿，導致執政的政治成本提高。與此同時，公眾也會疏遠執政黨倡導的主流意識形態，轉而接受非主流意識形態，使意識形態成本也隨之提高。

中國共產黨的執政過程具有自己的特殊性。在半封建半殖民地的舊中國，中國共產黨領導人民經歷了28年的武裝斗爭，無數先烈拋頭顱、灑熱血，才打下了人民的江山，成為執政黨。在中國，只有共產黨具有執政的合法性地位，其他政黨是參政黨。因此，我們黨具有最大限度地運用手中的權力為人民服務的優勢。建國后取得的巨大成果，就是這種優勢得以發揮的結果。但與此同時，黨也面臨著如果不能緊跟時代發展而造成決策失誤，如果自我約束能力、監督能力不強而使執政成本提高，從而犯較大錯誤并降低合法性地位的可能。所以鄧小平才說，中國要出問題，還是出在共產黨內部。從這個意義上說，不斷降低執政成本，是中國共產黨必須時刻牢記的重要任務。

從蘇東共產黨和一些大黨的興衰過程看，它們之所以失去政權，原因是多方面的，但根本原因還是在于執政黨自身喪失了執政能力，失去了執政的合法性基礎。這些政黨在政治上不能及時把握民心民意，不能代表人民群眾的根本利益；官僚主義、以權謀私等腐敗現象大量滋生；在組織和干部制度上長期實行高度集權制，破壞黨內民主，給黨的建設帶來了危害。這些問題大大提升了執政成本，使這些黨最終失去了執政地位。

從當前的世界形勢看，在經濟全球化和政治多極化的趨勢下，綜合國力的競爭日趨激烈，霸權主義、強權政治和恐怖主義的挑戰日益嚴峻。這些都要求正在執政的共產黨認真觀察世界、審視自身，在全球范圍的競爭中，通過提高執政能力來贏得優勢。

長期以來，我們黨執政的成本意識比較欠缺，尤其不重視政治成本。由于受蘇聯模式的影響，我們的執政方式較為粗放，成本較高而效益較低。在“左”的思想影響下發生的重大失誤，更是嚴重地損害了人民群眾對黨的信任，導致政治資源大量流失，大大提高了執政的政治成本。改革開放以來，這種狀況雖然已經得到一定程度的扭轉，但那個時代的某些消極影響依然存在，其具體表現：

一是忽視政治成本。過于頻繁的政治活動乃至全國性的政治動員，使廣大基層干部和黨員不得不將大量時間和精力耗費在應付各種缺乏實效的形式主義的活動中。

二是低估政治成本。對于任何政黨來說，政治權威和合法性是不可多得的資源，需要倍加珍惜。俄羅斯學者利比茨基說：“斯大林模式的壽終正寢與其說是強力摧毀的結果，不如說是它耗盡了內在的潛力?！敝袊伯a黨也曾因為在“文革”中過度地支付了黨和毛澤東的威望和影響力而使自身的政治權威和合法性有所下降。相反，改革開放對當代中國經濟社會的巨大推動，則極大地充實了我們黨的執政資源。

三是缺乏規避風險的機制。作為一個執政黨，在掌握公共權力的同時，也就擔負起了協調各種利益關系的責任。在實行社會主義市場經濟、社會利益主體多元化的條件下，對多方利益的協調往往使公共權力的掌握者處在矛盾的焦點上。在這種情況下，如果黨政不分，黨代替政府去做許多不該做、做不了也做不好的事情，就很容易把自己置于矛盾的中心，使黨在政治運作中承擔過多的風險。

二

現代意義的合法性，是指社會公眾在合乎理性的選擇基礎上，對某一政治系統的自愿認可、服從和支持。合法性的重要意義在于：它有利于培養、激發社會公眾對政治系統的持久的忠誠，有利于提高政治系統提取資源、管制行為、分配產品和服務的能力，有利于降低政治系統的運行成本，有利于維護政治系統的穩定和安全。

首先，合法性的理念基礎在于意識形態，意識形態對國家權力具有辯護和維護作用。在政治

合法性中，執政黨的信仰與民眾的現實要求不可能完全一致，意識形態的作用就在于為彌補這一差距而為權力提供合法性辯護。意識形態還具有激勵和動員功能。伊斯頓認為，意識形態的功能表現為：當系統成員看到主流意識形態明確提出的諾言和目標得以實現時，由此引起的滿足將足以保證支持的繼續輸入。執政黨能否有效地利用意識形態這一合法性的理念基礎，關系到政治資源和執政成本的此消彼長。從中國共產黨的執政歷史來看，自上世紀50年代中期開始直到“文革”結束，我們黨執政的合法性基礎主要建立在“左”的意識形態上，忽視了滿足人民群眾提高物質文化生活水平的需要，使政治體系的經濟效果降到建國以來的最低點，民眾中的不滿情緒逐漸蔓延，預示著以“左”的意識形態信仰為標志的合法性基礎開始動搖，也使黨所耗費的執政成本達到了歷史的最高點。“文革”結束以后，我們黨重新恢復了“解放思想，實事求是”的思想路線，拋棄了“以階級斗爭為綱”的“左”的錯誤指導思想，實現了工作重心的轉移，以發展作為執政興國的第一要務，使人民群眾的生活水平有了極大的提高，從而有力地鞏固了黨執政的合法性基礎。

其次，合法性的有效性基礎，在于政治系統滿足社會公眾物質和精神需求的程度。在不同的社會發展階段，由于受生產力發展水平的制約，社會公眾的需求層次也是不同的。在特定的生產關系框架下，如果一個政治系統能夠最大限度地滿足社會公眾的基本需求，那么，它就具有了合法性；如果這個政治系統能夠最大限度地滿足社會公眾較高層次的需求，那么，它的合法性水平就會得到進一步提升。由此可以看出，合法性的有效性基礎是執政黨保持政治穩定、充分發揮政治權力作用的關鍵，它為降低執政成本提供了可行性。建國后至1957年，中國共產黨的合法性主要來源于良好的執政績效。黨通過實施一系列有利于國計民生的措施，充分利用經濟資源和意識形態資源，滿足了人民擺脫戰亂、改善生活的需要，鞏固了新生的人民政權的合法性地位。改革開放以來，隨著人民群眾物質生活水平的迅速提高，我們黨又明確提出了建設社會主義精神文明和政治文明的任務，把“三個文明”的協調發展和人的素質的全面提高作為新世紀新階段的奮斗目標。這些目標的實現過程，無疑將有力地提升黨執政的合法性水平。

合法性的理念基礎和有效性基礎是相輔相成的辯證關系。一方面，理念基礎規定有效性基礎的內容和方向；另一方面，有效性基礎為理念基礎提供實現的途徑和可能性。特別是經濟發展，對終極價值的實現具有決定意義。經濟發展所帶來的財富的增加和教育的普及，將改善和提高大眾的生活和經濟環境，豐富執政的經濟資源。這一過程將有利于遏制極端主義傾向，使漸進主義和改良主義趨向規范化，使民主主義獲得現實的可能性。這一結果，促使社會階層結構由“洋蔥頭型”變為“橄欖型”，擴大了的中間階層將成為社會沖突的緩沖帶。而財富的增加、教育的普及、漸進的改良主義價值觀的確立，將促進自覺的政治參與和自律機制擴大，由此強化對集權的制約并促進民主政治的發展，實現經濟資源向執政資源的轉變。黨的十一屆三中全會以來，政治系統的經濟效果重新取代意識形態成為我們黨的主要合法性來源，而意識形態則起鞏固作用。黨和人民開始重新審視過去奉為教條的某些理論、觀念的正確性。從真理標準的大討論到對“兩個凡是”的否定；從為歷次政治運動中的冤假錯案平反到明確廢除“以階級斗爭為綱”；從全面推行聯產承包責任制到旗幟鮮明地發展社會主義市場經濟，解放思想的步伐越邁越大，馬克思主義的科學精神得到了真正的恢復。但由于對過去極端迷信的某些理論教條的否定和對黨所犯錯誤的反思，原來被視為政治合法性堅實基礎的某些信念不復存在了，于是，社會上出現所謂“信仰危機”，黨執政的理念基礎遭遇了嚴峻的挑戰。此時，鄧小平以偉大政治家的睿智清醒地意識到，只有盡快滿足人民群眾在多年“文革”后對提高生活水平、迅速發展經濟的強烈愿望，提升黨執政的有效性基礎，才能真正鞏固黨的執政地位和社會主義制度。他斷然指出：“不搞現代化，科學技術水平不提高，社會生產力不發達，國家的實力得不到加強，人民的物質文化生活得不到改善，那么，我們的社會主義政治制度和經濟制度就不能充分鞏固，我們國家的安全就沒有可靠的保障?！?《鄧小平文選》第2卷，第86頁)在鄧小平看來，一個能給人民帶來實際利益的政黨，就一定能夠得到人民的擁護。

正確認識和把握合法性兩個基礎的相互關系，執政黨就能夠綜合各方面的積極因素，使其制定的公共政策得到認可和實際執行，切實提高人民的物質文化生活水平，保障人民充分行使當家做主的權利，保證社會處于有序和穩定的狀態，維護國家主權，最終以較低的執政成本取得較高的執政績效。

三

21世紀給人類社會帶來的是前所未有的信息技術革命時代、知識經濟時代、經濟全球化時代、新的民主化浪潮時代、世界多極化時代和文化多元化時代。在這樣的時代背景下，一方面，以美國為首的西方發達國家正通過經濟的自由化、全球化、一體化，甚至通過赤裸裸的軍事干預，全面推進資本主義生產方式和意識形態在全世界的擴張；另一方面，我國發展中的市場經濟與國際市場的全面接軌已指日可待，由此帶來的機遇和挑戰也將是史無前例的。所有這些，都對我們黨執政的合法性基礎構成了新的挑戰。加強執政黨的合法性建設，努力降低執政成本，已成為迫在眉睫的任務。

從根本上說，合法性危機是一種認同危機，其標志是對行為本身失去意義感、價值感。當行為者既沒有充分認清行為的動機或動力(文化價值觀)，又不信任政治行政系統的決策(政治領導)時，就會表現出對社會經濟、政治生活毫無生氣、毫無動力、毫無熱情，這就叫出現了認同危機。這種對行為本身失去意義感的根本性危機，使一切解決方案的操作都失去了活力，成為各種社會危機的根源。在我國，仍然存在傳統社會中那種以權代法、以言代法、隨人定法、法無常勢、缺乏規則的人治現象，這就加大了危機發生的可能性。

在市場經濟和民主政治條件下，執政黨的合法性應主要來源于制度的合法性。對合法性的需要，是與在社會性質的認同中固有的社會完整性的保證相聯系的。合法性的目標，是要顯示目前和未來的制度為什么有能力組織政治權力，以及如何具有這種權力，使構成社會認同的價值觀能有效地構造現實。

首先，執政黨要提高執政的成本意識，對于自己的每一個決策、措施，都要自覺地從成本與收益的角度去衡量取舍，努力降低執政成本，提高執政收益，增