文革前上海黨政關系的爭論

這場黨政關系爭論的時間是1958年到1962年，爭論的內容是如何貫徹黨中央關于“一元化、黨政不分”的通知。爭論的一方，是時任中共上海市委第一書記、以后又任上海市市長的柯慶施；另一方是時任市委書記處書記、常務副市長曹荻秋以及幾位黨員副市長。受到這場爭論影響的有市區兩級機關的黨內外廣大干部。現將這場爭論的經過回憶如下。

爭論的引起

事情還得從1955年12月曹荻秋當選上海市副市長說起。他到任以后，發現黨政機關職責不清，政府部門分工不明，行政效率低下。對此，他在一次市人委機關干部會議上說：“我來上海的時候，陳毅市長說，市人民委員會的工作要我負責把它抓起來，市委也委托我來管，而我有許多工作還沒有抓好，應該負一定的責任。”他這種勇于自我批評的精神，令大家非常感動。他還教育干部：“我們的黨是執政的黨，黨的方針政策路線，許多是通過各級政權組織和廣大人民群眾見面，并貫徹下去的。我們一定要把政權工作搞好。”他還特別指出：“只有發揚人民民主，調動上海一千萬人的積極性，才能搞好社會主義建設的大事。”他這些精辟的語言，表達了他對黨政關系及人民民主政權作用的基本觀點，也是他一貫的工作思路和作風。在他親自主持下，多次召開座談會，集思廣益、發揚民主，于1957年1月23日由市人民委員會正式討論通過了《關于加強市人民委員會工作的幾項規定》。其主要內容是：按照國家地方政權組織法的精神，明確市人委對全市國家行政機關實行統一領導和集體領導；明確市人委各委、辦、局及各區縣之間工作分工；制訂了幾項會議制度及請示報告制度。《規定》發布以后，受到市、區廣大機關干部歡迎，認為黨政關系明確，工作責職清楚，能夠發揮各方面的積極性，從此市區兩級政府工作，逐步走上正常、健康的軌道。

可是好景不長，1958年6月《中共中央關于成立財經、政法、外事、科學文教各小組的通知》下發后，上海的情況發生了“風云突變”。中央通知中除宣布各小組負責人名單外，還明確指出：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向他們直接報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分。具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權。”（引自《周恩來傳》下，1396頁）

上海怎樣貫徹執行中央這個《通知》呢？在領導層思想上存在不同觀點，這場爭論由此展開。

曹荻秋承上啟下，柯慶施另起爐灶

起初，荻秋同志要市人委辦公廳替市委起草一個貫徹執行的文件，他交代我一方面要把中央通知中主要精神寫上去，同時要考慮到市人委1957年1月公布的《規定》，要在黨的統一領導下，繼續發揮政權工作應有的作用。當時，我體會荻秋同志矛盾的心情，他既不得不執行中央通知精神；同時又顧慮，怕把他前一階段工作成果“化為烏有”。于是，我請示曾濤秘書長，這個文件內容如何寫為妥。他考慮再三對我說，文件名稱也仿照中央的辦法，題為《中共上海市委關于成立財經、政法、科學教育、文化藝術、外事各小組的通知》，在簡要引述中央通知中“一元化，黨政不分”大政方針后，就提出五個小組的負責人名單，即財經組組長曹荻秋，政法組組長許建國（市委書記處書記、副市長），科學教育組組長劉季平（市委常委、副市長），文化藝術組組長石西民（市委書記處書記），外事組組長許建國（兼）。他說，這五個小組長中有四個是副市長，他們具有黨政雙重身份，他們做的決定或簽發的文件，符合國家法律程序。曾濤還特別交代，還要寫上“凡須召開市人民委員會通過決議，一律由各小組組長提請市委決定后召開。”我對曾濤秘書長這種政治智慧非常佩服。文件草稿出來后，經荻秋同志同意，并征求幾位黨員副市長意見，大家都表示認同，我們于1958年7月14日打印報送市委。

這個草稿送到市委以后，近一個月毫無信息，有一天荻秋同志以很不愉快的心情，告訴曾濤和我，“柯老對我們起草的文件，非常不滿意，他要找人由他口授另寫。”果然，1958年9月19日我們接到市委133號文件，題為《市委關于市人民委員今后工作中幾個問題的通知》，文件開頭只用了“為加強黨的統一領導，貫徹黨政不分的原則”兩句話，就開門見山作出四項重大規定：（1）今后各局工作應直接向市委或市委有關各部委請示；各區縣人委應直接向區委縣委請示；（2）市人委各辦、委，市屬各局（處）院、行，凡必須以市人委名義發文者，一律送市委有關各委、各部正職簽發后，交市人委辦公廳以市人民委員會名義發出；（3）今后市人委不再召開區、縣長會議和行政會議，一般也不再召開市長辦公會議；但市人民委員會會議，應定期召開，除討論市委已經決定問題外，可以組織有關局工作匯報，或典型經驗報告；（4）市人委辦公廳編制人數應減去三分之二，原有各副市長秘書組撤消。最后，要求各單位各部門立即貫徹執行。

很明顯，市委這個通知與中央通知內容有很大不同。既不說在上海設立五個小組，也不講“具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組”。從它的標題和具體內容看，矛頭似乎是針對1957年1月市人委發布的《關于加強市人民委員會工作的幾項規定》的。對此，荻秋同志以無可奈何的心情，頗有感慨地對我說：“如果不經常定期召開人代會和人民委員會，如何體現人民民主，人民如何行使權力管理國家？我們自己制訂的制度和法規，我們不執行，怎么向群眾交代？”當時，我們也向鄰省進行了解，他們均依照中央通知成立五個小組，組長都是黨員副省長，省人民委員會的重要會議仍照常召開。保留了“具體執行和細節決策”之權。由此可見，上海當時貫徹中央通知的做法，是“與眾不同”。難怪當時有人說，這是柯慶施的一個“獨特創造”。

按照市委133號通知，市人民委員會基本被“駕空”了，它還能做些什么事呢？柯慶施指示，要貫徹毛主席“虛君共和”的指示，今后市人委應“搞好四個關系，辦好法律手續”。即搞好與外國人的關系，用市人委名義接待外賓；搞好與外地的關系，接待外省市來滬接洽業務的人員；搞好與人民群眾的關系，接待人民來訪，處理人民來信；搞好與民主人士的關系，讓他們參加必要的會議，聽取一些工作匯報，但不能討論決定問題。辦好法律手續，即市委各部、委正職負責人簽發的文件，要立即以市人民委員會名義發出。這樣一來，《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規定的市人委的職權，就被柯慶施簽發的市委通知“一筆勾銷”。柯的上述指示，我們向機關干部傳達，并不折不扣地執行。

問題的初步暴露

市委133號通知下發后各級黨政機關雷厲風行，全面貫徹，誰敢說個“不”字。但執行一年以后，問題逐步暴露，引起了黨內外人士的強烈不滿，議論紛紛。

首先，市人民委員會的活動基本停止，原來法律、制度規定應該召開的市長辦公會議、行政會議、區縣長會議，均全部停止召開。市人民委員會會議，雖然仍保持每月一次，但不能討論決定任何具體政策、法令，只能聽取有關工作匯報，空發議論。因此沈尹默（五四新文化運動時《新青年》雜志編輯，著名書法家）委員說：“我是掛名委員，尸位素餐。”有的委員也反映：“我這個委員只是‘裝裝樣子’，不起作用的”，實際上是表示了強烈的不滿。有些市人民委員會黨員委員，對會議也不重視，經常缺席。甚至有些局長也不愿到市人委會議上作工作匯報。他們說：“實行一元化領導，黨政不分后，政府工作中重要問題，已由各局直接請示市委或市委各部委決定，再拿到市人委來討論，豈非形式主義。”這些均從不同方面表示了異議。

其次，市人委原幾位副市長，分工負責某個方面的業務工作，基本落空。他們過去經常召開會議，傳達市人委政策法令，主持討論決定問題，也不時批發文件，他們覺得還是有職有權的。但市委133號通知下達后，他們一下子空閑起來，有職無權了，但又不便明說，只好要求到基層走走，開闊眼界。1960年2月，曾濤秘書長調走，市委常委，副市長宋季文來兼任市人委秘書長，他向荻秋同志建議，同意非黨副市長們到基層參觀工農業情況，也可請他們主持召開一些專業座談會，討論解決知識分子、社會人士關心的具體問題，免得他們在機關“坐冷板凳”。荻秋同志同意宋的建議，并交代非黨副市長的參觀座談，就由市人委辦公廳具體組織。至今我還記得曾經協助過金仲華副市長（分工管理文教工作），座談研究過知識分子提出的筆墨紙硯供應困難的狀況，為此，我們曾和本市及外省一些單位反復協商，解決了上海“文房四寶”供應困難的老大難問題。

再次，一年多來，市人民委員會公文大為減少。以1960年和1957年比較，總數下降了23%，其中各局、各區縣來文減少了58%，主要是他們向市人委請示、報告的公文一件也沒有了，其他來文均為一般性抄件。而同一時期市委（不包括各部委）發出的正式文件，1960年比1957年增加了10倍，主要是原向市人委請示報告的文件，均全部轉報市委，請求批復。因此，有些干部反映，一方面是市人委機關“門可羅雀”，另一方面，市委機關（主要是部委）“門庭若市”，不管是政務、業務，大小事均要向市委請示匯報。我記得連各報社發記者證這樣的具體事情，新聞出版部門都不能作主，市人委辦公廳更無權過問，最后也提請市委有關部委辦理。

上述問題逐步出現，黨內外議論紛紛，傳到荻秋同志耳中，他感到非常不安。他在市委領導人面前，嚴肅地表示了自己的態度。據原地下黨市委書記、副市長張承宗事后著文披露：當時荻秋同志在市委書記處和常委會上，討論黨政關系問題時說：“這幾年，以黨代政、黨政不分，有很多問題；大小事都拿到市委來，市委日常業務太多，不可能搞好工作。”他在會上還鄭重指出：“這種現象是不正常的，黨政不分的做法，既削弱了行政部門和業務主管部門應有的作用，也削弱了黨在路線、方針、政策上的領導。”（引自《上海文史資料選輯》53期21頁）盡管荻秋同志這些正確意見，得到一位書記和幾位黨員副市長的贊同，他們也希望早日改變“這種不正常的現象”，但在當時全國“左”的指導思想占主導地位，加之盛行“第一書記掛帥”，“一把手說了算”的情況下，上海這種“以黨代政”的現象，一時還很難扭轉過來。

“否定之否定”

“物極必反”是事物發展的一條規律，當市委每天忙于處理大量繁瑣的行政業務時，不僅書記們、部長們首當其沖，不勝其煩，作為第一書記的柯慶施也感到無法忍受。觸發點是黃浦區送來一個報告，要求市委批準在南京路新建一個廁所，公文傳到柯的手里，他看后非常惱火地說：這樣小事也拿到市委來解決，怎么得了！以后，在幾次會議上他批評“黨不管黨”，像“無頭蒼蠅”一樣，亂碰亂撞，放松了政治思想工作。至于產生這種現象的原因是什么？他只字不提。此時，荻秋同志乘機建言，是否要市人委辦公廳組織一些干部，到幾個區縣調查一下基層在黨政關系上存在哪些問題，得到柯慶施的同意。于是決定由我帶領兩個小組，在1961年上半年分赴黃浦、閘北兩區，上海、南匯兩縣進行重點調查。

為了使區縣領導能配合我們調查工作，我煞費苦心，精選了十多條毛澤東、劉少奇、周恩來、鄧小平及歷史上中央有關黨政關系的論述與決定，編印成《關于黨和政權關系的學習資料摘錄》，調查組八名干部先學深學透，提高認識，大膽地去發現問題。區縣委領導，在看了我們送去的這個學習資料后，結合這幾年切身感受，他們認為黨政關系必須迅速調整，目前以黨代政不正常的現象必須切實改變。有的區委同志，重溫了毛澤東《井岡山斗爭》一文指出的“由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權機關擱在一邊……國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的。”他說，這不是今天上海黨政關系的寫照嗎？1958年以來為了搞“大躍進”，就把政府擱在了一邊。有的區領導重讀了《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，頗有感慨地說：即使戰爭年代十分強調黨的“一元化領導”，但也“明確規定，黨委包辦政權系統工作，黨政不分的現象……必須糾正”。難道在和平建設時期，還要重犯這些老毛病，就不能很快糾正嗎？在調查組同志與區縣委領導同志思想一致、協同努力的前提下，我們花了兩個月時間，寫出了一份《關于黨政關系調查的一些情況》的簡報。

其實，區縣存在的問題根子是在上面。例如，區的各種行政會議，完全停開，甚至連區縣人民代表大會也不能按期舉行，以致有的縣長，雖然到任，由于未經人民代表大會選舉，因此出布告時仍用老縣長的名字，新縣長自稱是“黑頭縣長”；有的副區長因無事可做，發牢騷說：“我被安排為區人委當副區長，是‘福將’，地位高，工資大，而工作很少，享享清福”；有的群眾風趣地說：“在基層不是黨委決定，各方去辦，而是各方決定，黨委去辦”；下面申請幾尺布、幾斤糧，動用幾元的經費，都要由黨委部門直接處理；有的區在調整商品價格時，“財貿部長忙通宵，商業局長睡大覺”。總之，我們所到之處，區縣委領導，強烈要求市里迅速改變這種不正常的狀況，并主動提出許多改進意見。

這份簡報直接報送市委各位書記、常委，柯慶施看到以后，沒有表態，也沒有對簡報內容提出批評，荻秋同志與宋季文副市長認為這是一個“好兆頭”，立即要我組織幾位同志，為市委起草一個《關于加強黨的領導，加強政府部門工作的幾項規定》。我們反復斟酌，十易其稿。這時中央七千人大會已經召開，加強民主集中制的呼聲高漲。大家認為，改變上海黨政不分的不正常狀況的條件已經成熟，該稿經荻秋同志、宋季文副市長等審核同意后，于1962年5月中旬，提請市委討論。由于柯慶施外出沒有參加這次市委會議，荻秋同志主持討論這個文件時，幾乎一致通過，只有個別人提出加上“試行草案”字樣，荻秋同志電話向柯慶施匯報，他表示同意，并要荻秋同志代表市委簽發，于7月28日以市委名義發出這份文件，這個《幾項規定》既是恢復與發展了1957年1月市人委發布的那個規定的基本精神，又針對1958年市委133號通知的幾項要點，作了逐條否定，特別明確黨政部門的各自職權，不得以黨代政。所以參加起草的同志說“這是否定之否定”。1962年7月，黨中央批復華東局一份報告，明確指出：“在省、地、縣以及公社黨委，取消分管書記的名義（如工業書記、農業書記、財貿書記、文教書記）改變分兵把口的現象，把應由政府各部門辦的業務，交由政府部門辦理。”這對上海說來是個好消息。在這樣政治空氣有利的情況下，上海黨政關系有了明顯的轉變，黨不管黨，以黨代政的現象得到了“暫時解決”。但大家知道，要真正解決這個“老大難”的問題，談何容易啊！

事情到此，似乎了結。但史無前例的文化大革命一來，“四人幫”張春橋一伙，又把荻秋同志調整、理順黨政關系的正確主張，誣蔑為“搞第二中心”，“與市委分庭抗禮”，“向柯老奪權”。荻秋同志因此遭到嚴重迫害，含冤逝世。連我這個參與起草的工作人員，也被打成“陳（丕顯）曹（荻秋）死黨”，是“反黨篡政”的幫兇，“黑筆桿子”。直到黨的十一屆三中全會后，荻秋同志才得到平反昭雪，其他遭到“四人幫”迫害的人也得到徹底平反。