中國農業國際化的戰略選擇

在世界貿易體系中，中國農業要進一步融入世界貿易體系，必須選擇正確的發展戰略，采取積極的措施，切實應對國際競爭的種種挑戰。

一、農業國際化進程中的糧食安全戰略選擇

我們認為，在農業貿易自由化日益擴大、農業國際化進程加快的背景下，中國必須繼續堅持既定的糧食安全戰略，立足國內生產，適當進口國外糧食。

第一，人口大國糧食安全問題的復雜性。應該說，除中國外，到現在為止，還沒有哪個國家有養活13億人口的經驗，也沒有哪個國家經歷過分配、管理相當于世界總消費1/4的糧食的困難。目前中國年糧食產量和消費量都占世界的25%左右。世界糧食貿易總量約2億噸，僅相當于中國糧食消費總量的40%。而中國國內糧食生產每減產1個百分點，就需要進口近500萬噸，占世界糧食貿易總量的2.5%。如果按照有關專家的建議，中國放棄以“國內生產為主”的糧食安全戰略，我們很難預料世界糧食貿易和市場格局會被怎樣地改寫，而中國又有多大的可持續的采購能力來保證糧食供給？中國是否能夠承受由此所產生的調整成本和社會代價？其他糧食進口國（尤其是缺糧的發展中國家）是否能夠容忍和承受由此所引起的世界糧食供需格局的變化？我們以為，人口大國的糧食安全問題，并非僅僅是經濟和貿易問題。這似乎可以幫助我們理解，為什么直到目前為止，中國在全力推進建立市場經濟體制、擴大對外開放的過程中，絕無僅有的繼續對農業實行高度優先的政策安排。

第二，仍然不具備依賴糧食貿易的基本條件。自20世紀80年代開始，中國一直在探索如何更好地利用國際糧食市場。但從技術上看，中國尚不具備依賴國際市場解決糧食問題的基本條件，如國內市場發育遲緩，糧食市場體系不健全，行業組織嚴重滯后，全國統一大市場還未形成，缺乏風險管理機制和工具。目前中國既沒有像美國、法國和德國那些能夠壟斷全球糧食貿易的大糧商，沒有類似于加拿大、澳大利亞小麥局等貿易組織，也沒有日本、韓國那樣的進口管理機制，參與國際競爭的貿易主體還處于成長階段。現有貿易基礎設施也不具備承擔大規模進口糧食的能力。顯然，這對解決糧食安全問題并不能取得期待的積極作用。

第三，在WTO框架下，中國能夠使用的糧食政策措施，主要是在國內支持環節，包括不引起貿易扭曲的科研推廣、農業基礎設施建設和與生產不掛鉤的直接補貼等“綠箱”政策，以及有限的價格支持和投入品補貼等“黃箱”政策。在進口控制上，除進口關稅配額管理外，中國并沒有其他進口保護措施的選擇余地。因此，所謂的“適當進口國外糧食”，實質上是要把承諾的糧食關稅配額量作為進口底線。但如前所述，關稅配額糧食進口有可能突破過去所定的95%的自給率目標。

從技術上看，需要具體分析糧食安全政策關注的范圍，考慮具體糧食品種的自給率目標。比如，中國的糧食統計包括大豆，這與FAO等國際組織定義的糧食范圍差別較大。尤其是，大豆早在1996年就開放了市場，最近幾年年均進口達2000萬噸，自給率僅40%。如果仍然把大豆作為糧食來統計，顯然不利于我們對糧食安全問題的總體判斷。因此我們建議：

第一，把大豆從糧食統計中分離出來，并從國家糧食安全政策關注的范圍中剔除。

第二，研究以具體糧食品種為基礎的自給率目標。如中國大米具有理論上的比較優勢和出口潛力，但國內需求龐大，世界供應有限，今后大米生產的目標應該是能夠保持國內供需基本平衡。而小麥、玉米生產優勢不足。如果把它們的進口關稅配額（分別為963萬噸、720萬噸）全部進口，則相當于目前國內生產的11%和6%。是否應該考慮將小麥、玉米的自給率目標作相應調整？

第三，糧食安全的范圍是否需要調整，也需要作進一步的研究。比如玉米，如果僅僅考慮“口糧安全”，作為飼料產品的玉米理應放開進口。但“口糧安全”并不能反映現有“糧食安全”定義的基本含義――對于吉林等玉米主產區而言，玉米與農民增收直接相關，如果農民沒有基本收入來源，他們的糧食安全實際上不能得到保障。

令人擔心的是，在發達國家對玉米高補貼、跨國糧商壟斷全球貿易的背景下，如果玉米大規模進口，可能會動搖目前“北糧南運”的格局，許多人判斷的“南進北出”格局難以形成，而很可能的結果是，將出現北方玉米出不去、南方大量進口的“南進北不出”格局。最終受到損害的，是以種玉米為生的農民。

二、實施促進融入世界貿易體系的農產品貿易戰略

應該重視的是，在中國面對國際競爭壓力的同時，促進中國農業融入世界貿易體系，也有利于中國農業進一步分享全球經濟一體化的巨大利益。我們認為，在堅持立足于國內生產的糧食安全戰略的前提下，今后農業參與國際競爭，理應選擇以比較優勢為基礎、積極促進融入世界貿易體系的農產品貿易戰略。其核心內容包括：

第一，立足于促進農業結構戰略性調整，提高資源配置效率。中國自然資源還存在地區分布不均、水土資源流失嚴重、沙化、鹽堿化現象嚴重等問題，在很大程度上制約了中國農業和國民經濟的發展。因此，現階段實施比較優勢戰略，能夠充分發揮中國勞動力資源豐富的優勢，擴大勞動密集型農產品出口，促進農業資源向高價值農產品生產集中，推動農業結構的戰略性調整，優化資源配置，提高中國農業的整體生產率。同時，在堅持立足國內資源確保國家糧食安全的基礎上，統籌利用國內外農業資源，適當進口國外農產品，建立利用國際資源彌補中國土地和水資源嚴重短缺的長期戰略機制。

第二，以緩解農村就業壓力為戰略出發點。目前中國農村剩余勞動力達1.2億－2億，且今后呈增長趨勢，成為中國“三農”問題的核心難點。這要求現階段制定中國農產品出口戰略的基點，必須由過去的“外匯貢獻”向“就業貢獻”轉變。這直接關系到國家如何制定及掌握農產品政策和戰略基點。如果繼續要求農產品出口以創匯為主，就要保持出口有一定的利潤水平。如果是突出就業貢獻，則農產品出口戰略出發點是出口成本臨界點，這需要政府加大出口退稅、財政扶持等政策支持力度，以相同的出口創匯額創造更多的就業崗位。就中國的國情來講，解決農民的就業與收入，在一個相當長的歷史時期其政治意義都大于經濟意義。特別是在現階段中國經濟轉軌時期，其社會穩定的政治利益顯然要遠遠大于外匯貢獻，也是發揮中國勞動密集型農產品比較優勢的體現。

第三，提高農業國際競爭力。擁有自主研發技術或引進國外技術，提高產品技術含量和品質，是提高農業國際競爭力的重要途徑。中國必須在發揮低成本競爭優勢的同時，通過引進和自主研發新產品，加快技術創新、結構升級，提高農產品加工程度，優化農產品貿易結構。使中國農產品的勞動密集型低成本優勢，能與技術創新、結構升級的核心競爭優勢結合起來，形成保證中國農產品出口持續穩定發展的長效機制和動態比較優勢。

第四，建立以“市場多元化”為特征的全球農產品市場體系。要逐步調整農產品出口市場結構，建立以“市場多元化”為特征的全球農產品出口市場體系，滿足今后若干年中國農產品出口快速增長、競爭力不斷增強的需求。要穩定和擴大日韓、東南亞等傳統市場，積極開拓歐洲、中東、獨聯體等新興市場，努力發展北美、南美等潛力巨大的市場。

三、近期關鍵措施

（一）努力擴大優勢農產品出口。

一是要進一步完善促進優勢農產品出口的政策措施，尤其是要制定系統的農產品出口促進計劃加大對農產品出口支持的力度，提升中國農業應對日益復雜的國際貿易形勢、抵消國外不公平貿易措施不利影響的競爭能力。二是要把提高出口農產品質量與突破國外技術壁壘，把鼓勵企業技術改造與實施品牌發展戰略，把發揮比較優勢、后發優勢與建立核心競爭力，把市場多元化戰略與開拓重點市場，把優化出口環境與搞好出口支持與服務結合起來，建立全面、系統、有效的農產品出口支持與服務體系。三要圍繞國際農產品市場、優勢農產品和出口企業，提出有針對性的、有效的促進農產品出口的戰略措施，為農產品出口創造良好的國際國內環境，全面提高中國農產品的國際競爭力，促進農產品出口持續、快速和健康發展。

（二）防范和消除農產品進口激增對國內市場形成沖擊。

如抓緊建立農產品進口監測與產業損害預警系統和快速反應機制；充分運用反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟措施；建立應對國外農業高額補貼的應急機制。

（三）積極參與WTO多哈談判，促進建立公平合理的國際貿易規則。

特別要把握好幾點，一是堅決要求發達國家削減乃至取消國內農業補貼和出口補貼，尤其是要防止發達國家利用多哈農業談判將其農業保護措施在WTO中合法化。二是將中國糧食等關系國家糧食安全、農村就業和農民增收的重點農產品作為發展中國家的特殊產品免予減讓承諾，為中國解決三農問題爭取一個公平、合理的國際經濟環境。

（作者單位：國務院發展研究中心）