國資監管：幾個需要進一步研究的問題

一、政府、國資委、國企：如何和諧互動，共存、共榮、共利？

國務院國有資產監督管理委員會的成立，引起社會各界關注。“國資委”這個全新的機構既沒有本國的經驗可借鑒，也沒有他國的模式可仿效，它是在中國的現實條件下一種完全意義上的機構創新。通過報道我們發現：成立國資委，政府所注重的是所有者職能與社會管理職能的分離，由國有資產管理到國有資本管理的轉變，強調的是以現金流為基礎的業績衡量標準及新的薪酬制度的確立等。對國有企業的高層管理者來說，所注重的是政府如何放權讓利，使手中的權力能夠得到無限發揮。對于私營企業家來說，所注重的是如何在新的準入規則下進入國有企業進而“盤活”國有資產。而股民關注的是國有股減持的問題，即如何出臺對他們有利的政策。

隨著《企業國有資產監督管理暫行條例（草案）》的通過，中國國有資產管理體制改革進入了一個新階段。《條例草案》將國資委的職能定為資產的出資人，而不是政府機構。政府以《公司法》為依據，委托“國資委”行使所有者的職能。對于政府來說，國資委是代理人；對于國有企業來說，國資委是委托人，扮演“老板”的角色。國資委具有雙重身份，處在相當復雜的委托代理關系的中心。從新的國有資產管理體制框架和國資委的定位來看，政府與國有企業之間已經不再有直接的經濟關系，國資委專門履行出資人職責，政企分開問題應該能夠得到較好解決。需要進一步研究的問題在于國資委與政府之間的關系。作為公共管理者，經濟增長、充分就業、物價穩定是政府的重要目標。經濟景氣時退，不與民爭利，經濟蕭條時進，以維護社會穩定；政府又是國資委的委托人。而國資委是國有資產的出資人代表，以國有資產的保值增值為己任，與一般投資者有著相同的動機和行為模式。經濟景氣時不免有擴大投資的沖動，經濟蕭條時則減少投資或者按兵不動。國資委的行為如何與政府的要求相協調，同時又與自己的職責相稱，做到不越位、不錯位、不缺位，保證國有資產保值增值，是新體制的難點之一。

在我國設立國資委的一個重要目的是實現政府的所有者職能和社會管理職能的分開，但如果從市場監管、產業政策和政府采購這三個角度看，僅僅成立國資委，顯然還遠不足以實現這種分開，也不足以保障國企與其他企業處于平等競爭的地位。

政府如何做一個合格的所有者。我們認為，一是國家要有明確的、對社會公開的“所有權政策”，明確界定其作為所有者所要追求的目標，以及實現這些目標的手段；二是所有權代表機構要接受監督。

在這兩個方面，我們都還面臨著不少的任務，有些甚至還沒有提上議事日程。在所有權政策方面，我們確實有“保值增值”的目標，但保值增值的目標和其他經濟的、非經濟的目標之間如何權衡取舍，還不是一個透明的過程；在接受人大監督方面，制度建設上還是空白。國有資產監督管理的情況和國企的運行情況，無論是國資委還是政府，都還沒有建立一種像預算制度那樣的向同級人大進行報告的規范制度。

作為所有權代表機構——國資委應該公開出版年度報告，向人大、媒體和公眾披露國企的信息；年報應集中于國企的財務業績和國有資產價值，以及加總的財務信息，如銷售額、利潤、主營業務現金流量、投資、股權回報率和分紅。年報還可以包括重點國企的分企業數據。

另一個重要問題是，國企董事會改革。從政府改革和公共治理的角度看，董事會治理對我們來說是一種特殊的挑戰，它所代表的不是我們所熟悉的那種上下尊卑分明、下級服從上級的層級制治理文化。董事會不是股東的下級，他們之間的關系是由公司法和相關法律界定的一種信托關系。國資委和其他股東有任命董事的權利，但一旦任命，就要尊重其獨立性和對經理人員的權威。

二、資本流動機制：如何做到既有利于市場化的有序退出，又有利于市場化的便利進入？

從理論上來說，國有資產從企業形態轉化為公共產品形態、貨幣形態或者資源形態都是可取的，本質上并沒有優劣之分。但從我國的實際情況來看，恐怕是轉化為貨幣形態更為迫切和急需。我國目前正處于轉軌時期，轉軌時期的最大特點是社會問題大于經濟問題，貨幣形態的國有資產對于抹平轉軌創傷、減輕社會震蕩無疑具有最大的效力。從其他兩種形態的國有資產來看，很多公共產品建設具有一定的營利性，只要放開市場準入限制就可以吸引民間資本來投資。資源形態的國有資產雖然是一個方向，但它是一個長期的任務，我們在短期還無暇顧及。維護社會穩定和保持經濟良性發展是一個短期的、比較迫切的任務，而且這一開支幾乎完全需要國家來支付。因此，國有資產從企業形態轉化為貨幣形態，是我們目前一個最重要的轉化方向。

《條例草案》第14條關于國有資產監督管理機構的義務，把推進國有資產流動和國有經濟布局調整列在第一位，但真正實現從“管理資產”到“經營資本”的跨越，國資委需要建立一個科學合理又切實可行的國有資本流動機制，做到既有利于市場化的有序退出，又有利于市場化的便利進入。

關于國有資產的退出，上海等地做過一些有益的探索。2004年，上海產權交易所為國有獨資企業實現“有進有退”的產權交易合計1094宗，交易金額達366.78億元。公開性使產權交易所為企業改革、國有經濟結構調整提供了一個相對“陽光”的交易平臺。上?，F有國有資產5700億元，其中經營性資產達4000億元。這些經營性資產有一半處在競爭性領域。目前，上海正考慮在未來5年內完成國資從一般性競爭領域退出，退出的重點區域不僅包括中小企業，還涉及到70家市管企業和40家國資授權經營公司。

關于國有資本的進入，目前談論得還比較少，但國有資本流動機制的設計決不能忽略這一方面。調整國有經濟的布局和結構需要有進有退，退而有序平穩，避免給社會經濟造成動蕩；進而有為積極，推進國資轉向先導性、基礎性、公益性領域，帶動更多社會資本在此聚集。在降低國資比重的同時，力爭實現把國資的主要部分集中于三種行業——國家安全、資源壟斷、公共產品和兩類企業——支柱產業、高新技術產業中的重要骨干企業。即使在完全競爭性領域，保留或建立市場化的國有資本進入的便利通道也并非多余。國有資本流動機制設計不能只考慮眼前較為迫切的“退出”問題，還應當著眼于長遠，把進入與退出結合起來，這樣的機制才會有較強的適應性，其生命力才會更持久。

三、國資退出：得來的錢怎么用？

據悉，我國目前國有資產達11萬億元，國有企業達9000家，如此龐大的國有資產規模、如此眾多的企業數量，要管好幾乎是不可能的，就連管理水平居于全國前列的上海，國有資產年收益率只有4.5%，低于混合所有制企業8%的資產收益率和5.18%的銀行貸款利率。因此，國資收縮戰線，提高效率的潛力大，迫切性也很強。關于國資退出，理論界有較多的論述，實務界也有較多的探索，本文不再贅述。關于國資運營收益的使用，剛出臺的《條例草案》對國有資產收益的管理，講得也比較原則，因而，需要進一步的研究。

據筆者推斷，四大國有銀行未剝離不良貸款仍在2萬億元以上，呆壞賬約占一半，在1萬億元左右。已剝離到資產管理公司的不良資產質量更差，回收率估計在30%，預計損失也在1萬億元左右。一方面，我們有龐大的國有資產需要退出，另一方面我們有巨額的不良貸款需要核銷。國有資產也好，不良貸款也好，其所有者都是國家。國有資產的退出可以為清理不良貸款，化解金融系統風險提供重要資源。用國資退出獲得的資金充實社會保障基金，符合國有經濟布局和結構調整的要求，有利于進一步完善現代企業制度，促進社會保障體系的建立。我們要吸取通過境內證券市場減持國有股籌集社會保障資金失敗的教訓，制定出系統性的、市場廣泛接受的國有股減持或國有資本退出的實施方案。

中央政府要統一確定國有股轉讓收入的使用辦法。這種收入一般不應該被用于投資，而應該用于補充社保資金的不足、核銷呆壞賬等。國有資產管理機構要忠實地履行出資人職責，嚴防出現爭先“一賣了之”，或對經營者半買半送等情況，造成國有資產流失。國資退出獲得的錢要有明確地使用規定和嚴格的使用辦法。

（作者單位：中共湖南省株洲市委黨校）