深化事業單位改革 改善公共服務提供

中國有100多萬個事業單位，職工總數接近3000萬人。大多數事業單位建立的目的是提供公共服務。迄今為止，在中國，非國有部門在公共服務提供方面的參與還相當有限。因此，改善事業單位的績效，對于提高公共服務的質量，適應中國所確定的全面建設小康社會的目標，落實“以人為本”的發展觀，具有非常關鍵的意義。

一、公共服務提供及改革的國際經驗

（一）經合組織國家的服務提供者

1．組織形式。經合組織國家公共服務提供者的組織形式多種多樣，表現在不同的預算關系、資金提供、治理結構等各個方面。與中國相比，這些國家在公共服務的提供方面的非國有部門參與非常廣泛，即便是由預算資金付費的公共服務，也有大量非國有機構參與其中。但很少有公共機構參與到主要以營利為目的的活動之中。在公共部門，公共服務提供者在法律上可以有多種形式，而不是像中國的事業單位體制那么單一。公法行政實體的種類非常繁多。這是由于在每一個國家，人們都借助于各種各樣的治理機制和法律形式來實現各種各樣的功能，它們與政府部門的主要區別是有獨立的法人地位和不同的治理結構。

2．非營利機構。在公共部門和私人營利部門之間，還存在一個“第三部門”：非營利機構。非營利機構作為一種制度安排，其價值在于信任和動機。通過弱化利潤動機并將之制度化，非營利機構有助于建立起消費者和捐助者對服務提供者的信任。

（二）國際范圍內的公共服務改革

——經合組織國家。近幾十年來，不少經合組織國家中的公共部門都經歷了組織和管理上的重大改革，特別是新西蘭、英國、荷蘭和瑞典。在把市場機制引入公共服務領域方面，新西蘭模式最為典型，該模式的要點包括服務的購買者與提供者分離，建立公共服務委員會管理績效合同，以及對預算管理和會計制度進行重要改革以便真實地反映政策成本。

——轉軌國家。20世紀90年代，大多數轉軌國家的公共服務提供受到財政困難的很大影響。在某些轉軌國家中，資金提供不足，對用戶收費設計不合理、監管體制薄弱、缺乏透明度以及問責機制不健全，這些因素結合到一起，極大地損害了公共服務道德并導致在社會服務提供的管理方面出現了越來越多的行政腐敗。許多轉軌國家都進行了私有化，其中包括一些大型服務提供機構的私有化。

——拉丁美洲和加勒比海國家。在有限的服務領域，一些國家的政府賦予個人以選擇的權利，讓他們選擇從誰那里獲得服務，這給處于第一線的服務提供者帶來了巨大的壓力，使他們必須努力改善服務提供的結果。對于那些生產規模較小的服務，允許客戶參與服務的管理和運作也產生了積極的效果。然而，在獲得服務方面存在的嚴重不平等現象，仍然是該地區大多數國家的共同特點，改革傳統的國家機器依然是一個嚴峻挑戰。

二、探索中國事業單位改革戰略

為了改善公共服務，中國需要進行全面、協調的事業單位改革，其中包括重新界定政府的角色和從商業性活動中退出，改革公共財政以便更好地為公共服務付費，允許非國有部門提供更多的公共產品，加強公共部門內部的問責機制，建立績效管理和監督體制。由于事業單位的復雜性和多樣化特征，改革的設計與實施必須充分考慮不同部門和不同地區的具體環境以及對員工的影響。因此，有必要在中央層面建立一個跨部門的改革領導小組對事業單位改革進行指導和監督。

（一）重新界定政府角色

盡管中國在向社會主義市場經濟轉軌的道路上已經取得了很多巨大的成就，但仍有必要重新考慮國家在公共服務中的角色。今天中國的事業單位所從事的很多活動都可以被看作是私人物品或服務的商業化生產，這類活動最好留給非國有部門和市場去做。在考慮政府干預的標準時經常使用的\"公益性\"概念應該只是政府進行干預的一個必要條件，而非充分條件。只有在市場出現失靈的場合，政府干預才有合理依據。

（二）改善付費機制

中國的政府支出以東亞地區的標準來說是不低的。但是，對實現國家的政策目標起關鍵作用的核心服務仍面臨資金嚴重不足的問題，在貧困地區尤為突出。這種情況要求在全國范圍內、在各種服務之間更有效地分配公共資源。除了將某些商業性活動交給國有企業和私人部門之外，政府還應該：

——改革預算管理，更好地協調資源與優先次序之間的關系。近些年來，中央政府在預算改革方面取得了重大進展，但許多地方政府在很大程度上仍然遵循一種增量預算方法，使用這種方法，一些活動即使已經不是政策重點，其經費也無法削減。

——改革政府間的財政關系，為人民更加公平地普遍享受服務創造前提條件。這要求明確劃分各級政府的職能，更公平地在各級政府之間分配財政資源。

（三）重組事業部門

要決定特定地區特定服務提供者最合適的組織形式，必須詳細考察它們所涉及的服務的技術和經濟性質以及所面臨的具體環境，但中國仍有可能從以下改革行動中獲益：

——為事業單位創立兩類組織形式，即在法律上區分直屬事業單位和獨立事業單位。直屬事業單位可定義為直接附屬于核心政府部門、沒有獨立的法人地位、不獨立核算的事業單位。獨立事業單位可定義為具有獨立法人地位、獨立核算的事業單位。

——建立覆蓋更多類型的服務提供者的法律和監管框架。借鑒國際經驗，中國可以考慮7種適用于服務提供者的組織形式：屬于公共部門的核心政府部門、直屬事業單位、獨立事業單位和國有企業；以及公共部門之外的非營利機構（民辦事業單位）、私營中小企業和大型股份公司。

（四）加強問責機制

考慮到中國的特殊情況，事業單位改革可以通過以下改革措施，達到強化問責制度的目的。

——建立并有效實施績效管理合約。在政府內部，中央政府可以為各部委、地方政府和單個事業單位建立服務標準，包括明確每一級政府在公共服務中的作用和最低服務標準。在事業單位和負責監督事業單位績效的政府部門之間建立資源協議，明確績效標準，明確預算和自籌資金的使用規則，包括預算和財務管理。

——強化財務責任制度。把所有的公共資源投入，包括土地、固定資產、各種政府補貼、稅費優惠、無形資產等，都包括在成本核算和報告制度之中，以便清楚地顯示，在特定時期內到底有多少公共資源投入到了某一事業單位。“行政事業性”國有資產的管理體制需要進行重大改革以建立一個有效的框架。教育、醫療等關鍵服務向用戶收費的行為應當受到限制。

深化人事和薪酬制度改革。根據上面提到的服務標準和資源協議，每家事業單位都應審查它的職工情況并考慮分流和重新確定崗位，包括提前退休和自愿分流。需要設計一個現實的改革計劃，消除違規違法的收入，規范其他收入，清理所有的非正式工資、獎金和其他報酬。

——賦予客戶權力。使公眾參與到公共服務提供的監督和評估過程中來，是賦予客戶權力的一種方式。通過改變付費方式，即從直接補助提供者（如學校）轉向補助用戶（如家長）并允許他們選擇提供者，在提供者中引入競爭，也是值得考慮的措施。

（五）組織好各項改革

中央政府需要認真考慮改革的組織、原則、計劃和階段劃分。中央的領導、協調和改革能力是非常必要的。為了使改革能夠取得更好的效果，可以考慮采取以下行動：

——成立改革領導小組。首先，中央政府可以成立一個事業單位改革領導小組，直接在國務院領導下工作。改革領導小組的工作包括（但不限于）：對事業單位進行統計調查，獲得關于事業單位的詳細信息；制定總體改革戰略，包括改革原則、階段劃分、時機選擇和改革責任；準備法律法規草案和修改法律法規的建議；準備績效管理的框架文件；協調中央部委和地方政府的改革行動。

——采用一種更加分散化的評審和分類方法。為了在改革戰略中更好地反映事業單位的復雜性和多樣性，政府應采用一種更加分散化的評審和分類方法，取代過去改革中所采用的傳統分類方法，這種傳統方法難以將政府在不同經濟性質的服務中所承擔的角色區分開來，也無力全面考慮不同部門和不同地區的多樣性。

（六）控制對員工的影響

為了真正改善公共服務而必須采取的一些措施可能會不可避免地對某些事業單位職工的工作、工資、獎金和退休金產生負面影響，至少短期內會如此。因此，控制對員工的影響對于改革的成功至關重要。

——與職工溝通，說明潛在的下崗規模有限。根據事業單位所提供的服務的性質及其勞動力隊伍的特點，事業單位改革不大可能使政府面對象國有企業改革那樣的全國性的下崗壓力，或使某些地區面臨災難性的失業壓力。

——采取漸進方式，使事業單位勞動力隊伍趨向合理化。一種選擇是按已經進行的一些試點所采取的方法，即與那些已經被區別對待的、潛在的富余職工簽訂就業合同。

——強化財務責任制度，既要有決心，又要采取現實的態度。強化財務責任制度、深化人事和薪酬制度改革可能會對某些事業單位的員工帶來負面影響。事業單位改革領導小組和政府面臨的挑戰之一是找到一個現實的方法，使來自潛在的受損失者的阻力最小化，同時堅決地推進改革。對公共部門的工資級別體系進行全面審查可能有助于找到出路。

——致力于為事業單位和企業建立統一的養老制度。從長期來看，在養老保險制度方面，正確的改革方向應是建立一個既適用于事業單位職工又適用于勞動力隊伍的其他部分的、統一的全國性養老政策框架。在轉軌過程中，既需要雙重體制并存，也需要同時推進平行的改革。

（據國家發展改革委經濟體制綜合改革司《經濟體制改革信息》）