加快推進(jìn)政府投資項(xiàng)目代建制改革

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，政府投資項(xiàng)目要進(jìn)一步加強(qiáng)管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式，對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”改革。代建制改革是近幾年來一些地方政府在改革政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理中的制度創(chuàng)新。它規(guī)范和約束政府投資項(xiàng)目各方的行為，創(chuàng)建合理的利益制約機(jī)制，有利于提高政府投資項(xiàng)目管理水平，控制項(xiàng)目投資，保證工程質(zhì)量和效益。

一、政府投資項(xiàng)目代建制改革思路

代建制是指政府或政府授權(quán)單位通過招標(biāo)等方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建單位），代表政府負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位代行項(xiàng)目投資主體職責(zé)，有關(guān)土地、規(guī)劃、環(huán)保等部門按規(guī)定履行行政審批職責(zé)，但改由代建單位申辦各項(xiàng)行政審批手續(xù)。

代建制模式以市場為依托、以競爭為手段、以提高投資效益為目的，政府由封閉的內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鼋?jīng)濟(jì)環(huán)境的宏觀管理，實(shí)現(xiàn)從政府投資項(xiàng)目的直接生產(chǎn)、提供者向促進(jìn)者、合作者、管理者和監(jiān)督者的角色轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)的是公開競爭、市場力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置中起主導(dǎo)作用。

代建制的主要操作辦法是：在使用單位提出的項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后，由政府或政府授權(quán)單位招標(biāo)選擇代建單位。代建單位作為政府投資主體的代表，依合約從事項(xiàng)目建設(shè)的全過程組織管理工作，包括編制項(xiàng)目可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、組織工程招標(biāo)、建設(shè)管理等。所有涉及重大投資變動(dòng)的事項(xiàng)由代建單位報(bào)政府投資主管部門核準(zhǔn)。項(xiàng)目使用單位不再參與項(xiàng)目實(shí)施的日常管理，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建議書的報(bào)批立項(xiàng)、參與項(xiàng)目建設(shè)方案審查和實(shí)施過程監(jiān)督。代建單位作為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人，在項(xiàng)目通過政府驗(yàn)收前，一切風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，包括超概算和工期延誤造成的投資增加（投資控制在概算內(nèi)除外）。

從各地改革試點(diǎn)情況看，目前代建單位的產(chǎn)生和運(yùn)作主要有以下三種主要模式。

（一）政府專業(yè)代建公司模式。其運(yùn)作方式為由政府組建或指定若干家具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的國有建設(shè)公司、投資公司或項(xiàng)目管理公司，對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)行代建，按企業(yè)經(jīng)營管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是政府意愿可以較好地通過代建單位實(shí)現(xiàn)；缺點(diǎn)是具有一定的壟斷性，如果政府部門把關(guān)不嚴(yán)，代建單位容易與使用單位串通，造成概算不科學(xué)，同時(shí)也會(huì)造成代建單位內(nèi)部管理效益降低，在項(xiàng)目較多的情況下，管理力度和水平會(huì)下降。

（二）政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式。其運(yùn)作方式為由政府成立具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力的代建機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對(duì)所有政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是代建單位以政府機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，對(duì)該機(jī)構(gòu)政府也便于監(jiān)督與管理，有些合理的變更易于實(shí)現(xiàn)。缺點(diǎn)是要新設(shè)機(jī)構(gòu)，且政府管理的機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)超概算責(zé)任。非贏利型機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)缺乏必要的競爭和激勵(lì)機(jī)制，一旦項(xiàng)目多、擔(dān)子重、人員和技術(shù)力量支撐問題凸現(xiàn)時(shí)，機(jī)構(gòu)的管理效率將降低。

（三）項(xiàng)目管理公司競爭代建模式。其運(yùn)作方式為政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，按市場競爭原則，由市場形成若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績并能承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目管理公司，由政府招標(biāo)選擇條件較好的公司承擔(dān)代建任務(wù)。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是引入競爭，避免指定做法的不科學(xué)性，并可進(jìn)一步降低工程造價(jià)和投資；缺點(diǎn)是政府主管部門必須具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)能力，方可以與專業(yè)公司進(jìn)行代建談判等事宜，避免代建公司的索賠和追加。政府部門工作量較大，一些使用單位合理的變更通過行政審批的手段難于實(shí)現(xiàn)。

代建制改傳統(tǒng)管理體制“建用合一”為“建用分開”，割斷建設(shè)單位與項(xiàng)目使用之間的利益關(guān)系，解決了項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任主體不明、責(zé)任不清的問題。以合同形式界定委托人、代建人、使用人三方權(quán)利義務(wù)，從而建立三者之間更為有效的約束、激勵(lì)和相互監(jiān)督制衡機(jī)制，既保證政府從質(zhì)量、工期、造價(jià)等方面對(duì)項(xiàng)目實(shí)行更嚴(yán)格的控制和約束，又確保代建單位在招投標(biāo)和項(xiàng)目管理上能更嚴(yán)格地執(zhí)行國家有關(guān)管理制度。由于代建單位不享受項(xiàng)目使用的利益，在控制建設(shè)規(guī)模方面比使用單位更具積極性，減少使用單位人為擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的可能，從機(jī)制、法律、市場三方面實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目投資與預(yù)算的硬約束。此外，代建單位長期從事項(xiàng)目管理工作，比使用單位自建自營更能保證項(xiàng)目設(shè)計(jì)水平、工程質(zhì)量和控制造價(jià)。

二、加快推進(jìn)代建制改革的政策措施建議

（一）各有關(guān)部門認(rèn)識(shí)要高度統(tǒng)一

要徹底打破“自建可靠”、“代建不可靠”和有關(guān)部門想“趁機(jī)從中沾點(diǎn)利益”等狹隘的思想認(rèn)識(shí)和觀念，為代建制推行營造良好的氛圍和社會(huì)輿論。國家要盡快下發(fā)強(qiáng)制性規(guī)定，制訂《政府投資項(xiàng)目代建制改革實(shí)施意見》，并嚴(yán)格限定代建單位與行業(yè)主管部門、工程承包商、物資材料供應(yīng)商之間在資產(chǎn)、人事上的鏈條關(guān)系。

（二）建立良好的市場運(yùn)行機(jī)制和健全的政策法律體制

國家有關(guān)行政主管部門還要盡快制定和完善相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范代建制單位的運(yùn)行規(guī)范和營利方式；規(guī)范竣工驗(yàn)收制度以及質(zhì)量安全監(jiān)督制度；規(guī)范建設(shè)單位的監(jiān)督和參與行為；建立代建單位的管理和考核評(píng)價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)處罰機(jī)制；建立項(xiàng)目代建企業(yè)的市場準(zhǔn)入、清出、信用評(píng)價(jià)、合同管理等制度；組織編制代建制項(xiàng)目合同示范文本等。

（三）盡快建立社會(huì)公開招標(biāo)選擇代建單位的政府投資項(xiàng)目管理新框架

國家必須盡快在政府投資主管部門設(shè)立全國代建制規(guī)劃、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和支持機(jī)構(gòu)，對(duì)全國代建制改革工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與組織管理，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快創(chuàng)立一整套適應(yīng)代建制發(fā)展的新型政府投資項(xiàng)目管理流程和管理模式，來指導(dǎo)項(xiàng)目代建制的發(fā)展方向、管理體制、經(jīng)濟(jì)政策等重大問題。

（四）抓緊制定相關(guān)傾斜政策

進(jìn)一步培育項(xiàng)目代建市場，加強(qiáng)對(duì)代建單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人員隊(duì)伍素質(zhì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)。要制定政策讓現(xiàn)有行政管理部門所屬的擁有建設(shè)管理職能的建設(shè)單位、工程設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)、監(jiān)理公司、工程承包公司等從部門中剝離，組建并培育為有競爭力的項(xiàng)目代建公司；鼓勵(lì)各類投資主體進(jìn)入項(xiàng)目管理中介市場；鼓勵(lì)民營項(xiàng)目管理公司參與政府投資項(xiàng)目代建工作；鼓勵(lì)打破行業(yè)、部門及地區(qū)界限，將代建單位做大、做強(qiáng)。國家發(fā)展改革委也要在培育項(xiàng)目代建市場的過程中逐漸消除壟斷，維護(hù)良性競爭和不斷提高代建單位的專業(yè)化管理水平。

（五）建立強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查機(jī)制

要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程的稽察監(jiān)管，防止個(gè)人舞弊和組織舞弊。要嚴(yán)格監(jiān)督代建單位利用各種機(jī)會(huì)變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，制止代建單位壓低投資、壓級(jí)壓價(jià)、使用低檔材料、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等違規(guī)行為，并依法追究責(zé)任。

（作者單位：國家發(fā)展改革委重大項(xiàng)目稽察辦）