加快推進政府投資項目代建制改革

根據《國務院關于投資體制改革的決定》，政府投資項目要進一步加強管理，改進建設實施方式，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”改革。代建制改革是近幾年來一些地方政府在改革政府投資項目建設實施管理中的制度創新。它規范和約束政府投資項目各方的行為，創建合理的利益制約機制，有利于提高政府投資項目管理水平，控制項目投資，保證工程質量和效益。

一、政府投資項目代建制改革思路

代建制是指政府或政府授權單位通過招標等方式，選擇社會專業化的項目管理單位（代建單位），代表政府負責政府投資項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位代行項目投資主體職責，有關土地、規劃、環保等部門按規定履行行政審批職責，但改由代建單位申辦各項行政審批手續。

代建制模式以市場為依托、以競爭為手段、以提高投資效益為目的，政府由封閉的內部管理轉向對市場經濟環境的宏觀管理，實現從政府投資項目的直接生產、提供者向促進者、合作者、管理者和監督者的角色轉變，體現的是公開競爭、市場力量在經濟運行和資源配置中起主導作用。

代建制的主要操作辦法是：在使用單位提出的項目建議書批準后，由政府或政府授權單位招標選擇代建單位。代建單位作為政府投資主體的代表，依合約從事項目建設的全過程組織管理工作，包括編制項目可研報告、初步設計、組織工程招標、建設管理等。所有涉及重大投資變動的事項由代建單位報政府投資主管部門核準。項目使用單位不再參與項目實施的日常管理，主要負責項目建議書的報批立項、參與項目建設方案審查和實施過程監督。代建單位作為獨立承擔責任的法人，在項目通過政府驗收前，一切風險自擔，包括超概算和工期延誤造成的投資增加（投資控制在概算內除外）。

從各地改革試點情況看，目前代建單位的產生和運作主要有以下三種主要模式。

（一）政府專業代建公司模式。其運作方式為由政府組建或指定若干家具備較強經濟和技術實力的國有建設公司、投資公司或項目管理公司，對指定項目實行代建，按企業經營管理。這種模式的優點是政府意愿可以較好地通過代建單位實現；缺點是具有一定的壟斷性，如果政府部門把關不嚴，代建單位容易與使用單位串通，造成概算不科學，同時也會造成代建單位內部管理效益降低，在項目較多的情況下，管理力度和水平會下降。

（二）政府專業管理機構模式。其運作方式為由政府成立具有較強經濟、技術實力的代建機構，按事業單位管理，對所有政府投資項目實行代建。這種模式的優點是代建單位以政府機構的身份出現，方便協調建設中的各種問題，對該機構政府也便于監督與管理，有些合理的變更易于實現。缺點是要新設機構，且政府管理的機構無法承擔超概算責任。非贏利型機構設計缺乏必要的競爭和激勵機制，一旦項目多、擔子重、人員和技術力量支撐問題凸現時，機構的管理效率將降低。

（三）項目管理公司競爭代建模式。其運作方式為政府設立準入條件，按市場競爭原則，由市場形成若干家具有較強經濟和技術實力，有良好建設管理業績并能承擔投資風險的項目管理公司，由政府招標選擇條件較好的公司承擔代建任務。這種模式的主要優點是引入競爭，避免指定做法的不科學性，并可進一步降低工程造價和投資；缺點是政府主管部門必須具有較強的專業技術能力，方可以與專業公司進行代建談判等事宜，避免代建公司的索賠和追加。政府部門工作量較大，一些使用單位合理的變更通過行政審批的手段難于實現。

代建制改傳統管理體制“建用合一”為“建用分開”，割斷建設單位與項目使用之間的利益關系，解決了項目建設責任主體不明、責任不清的問題。以合同形式界定委托人、代建人、使用人三方權利義務，從而建立三者之間更為有效的約束、激勵和相互監督制衡機制，既保證政府從質量、工期、造價等方面對項目實行更嚴格的控制和約束，又確保代建單位在招投標和項目管理上能更嚴格地執行國家有關管理制度。由于代建單位不享受項目使用的利益，在控制建設規模方面比使用單位更具積極性，減少使用單位人為擴大建設規模的可能，從機制、法律、市場三方面實現對項目投資與預算的硬約束。此外，代建單位長期從事項目管理工作，比使用單位自建自營更能保證項目設計水平、工程質量和控制造價。

二、加快推進代建制改革的政策措施建議

（一）各有關部門認識要高度統一

要徹底打破“自建可靠”、“代建不可靠”和有關部門想“趁機從中沾點利益”等狹隘的思想認識和觀念，為代建制推行營造良好的氛圍和社會輿論。國家要盡快下發強制性規定，制訂《政府投資項目代建制改革實施意見》，并嚴格限定代建單位與行業主管部門、工程承包商、物資材料供應商之間在資產、人事上的鏈條關系。

（二）建立良好的市場運行機制和健全的政策法律體制

國家有關行政主管部門還要盡快制定和完善相關規章制度，規范代建制單位的運行規范和營利方式；規范竣工驗收制度以及質量安全監督制度；規范建設單位的監督和參與行為；建立代建單位的管理和考核評價機制、獎勵處罰機制；建立項目代建企業的市場準入、清出、信用評價、合同管理等制度；組織編制代建制項目合同示范文本等。

（三）盡快建立社會公開招標選擇代建單位的政府投資項目管理新框架

國家必須盡快在政府投資主管部門設立全國代建制規劃、協調、引導和支持機構，對全國代建制改革工作進行統籌規劃與組織管理，在總結各地試點經驗的基礎上，盡快創立一整套適應代建制發展的新型政府投資項目管理流程和管理模式，來指導項目代建制的發展方向、管理體制、經濟政策等重大問題。

（四）抓緊制定相關傾斜政策

進一步培育項目代建市場，加強對代建單位經濟實力、人員隊伍素質、內部治理結構建設的指導。要制定政策讓現有行政管理部門所屬的擁有建設管理職能的建設單位、工程設計咨詢機構、監理公司、工程承包公司等從部門中剝離，組建并培育為有競爭力的項目代建公司；鼓勵各類投資主體進入項目管理中介市場；鼓勵民營項目管理公司參與政府投資項目代建工作；鼓勵打破行業、部門及地區界限，將代建單位做大、做強。國家發展改革委也要在培育項目代建市場的過程中逐漸消除壟斷，維護良性競爭和不斷提高代建單位的專業化管理水平。

（五）建立強有力的監督檢查機制

要加強項目實施過程的稽察監管，防止個人舞弊和組織舞弊。要嚴格監督代建單位利用各種機會變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，制止代建單位壓低投資、壓級壓價、使用低檔材料、降低施工標準等違規行為，并依法追究責任。

（作者單位：國家發展改革委重大項目稽察辦）