當前政府支農投資領域的若干重大問題

國家對“三農”的支持保護力度進一步加大，對推進農業結構的戰略性調整，促進糧食增產和農民增收，保持農村經濟持續穩定健康發展發揮了重要作用。但必須清醒地看到，從統籌城鄉經濟社會發展的要求和新世紀農業肩負的繁重任務看，目前農業投資總量依然嚴重不足，農業基礎薄弱的狀況仍未從根本上得以改變，而且投資結構不合理，管理方式滯后，嚴重影響政府投資效益，難以適應農業發展新階段和我國加入WTO新形勢的要求，必須采取有力措施認真研究解決。當前重點要研究和解決以下4個重大問題。

一、繼續增加政府支農投資總量，逐步建立農業投資穩定增長的長效機制

今后一個時期，農業投資需求繼續呈剛性增長態勢。一是土地、水等稀缺資源對農業發展的約束日益突出，合理開發利用和保護水土資源，提高農業綜合生產能力的要求愈來愈迫切，投資需求強勁；二是農業生產成本加速上升，轉變農業增長方式的要求更加迫切，急需政府加大對農業科技、農產品質量標準等方面的投入，以提高市場競爭力；三是農業可持續發展任務艱巨，林業生態建設任務繁重；四是農村基礎設施特別是小型公益設施嚴重滯后，急需加大投入支持力度，改善農村生產生活條件和提高農村公共服務水平；五是目前一些在建項目剩余任務多，工作量大，一些急需開工建設的新項目對投資的需要也明顯增加。

要堅持以工促農、以城帶鄉的新思路，積極調整國民收入分配政策和財政支出結構，強化對“三農”的支持保護。一是可考慮與經濟發展水平和中央財力增長基本相適應，逐年增加中央政府支農投資規模，逐步建立工業反哺農業、城市反哺農村的支持機制。二是結合糧食流通體制改革，逐步減少財政對農產品流通環節的巨額補貼，相應轉為農業基礎設施投資，變間接支持為對農業的直接支持。三是隨著國債的逐步淡出，逐年增加正常預算內中央農業固定資產投資，切實改變目前中央政府支農投資中國債投資多、正常預算內投資少、中央支農投資主要依靠國債支撐的狀況，保持中央政府支農投資的合理規模，避免年際間大起大落，確保平穩增長。要進一步改革和完善現行財稅體制，大力發展縣域經濟，增強地方政府特別是縣級政府的財力，加大地方政府支農投資力度，確保地方政府支農投資正常穩定增長，逐步改變農業基礎設施投資對中央政府的高度依賴。四是加快農業投資立法。盡快研究制定更加明確和更具約束力的《農業投資法》，對各級政府的農業投資職責、投資方向和領域、農業投資增長機制、管理體制等進行明確的法律規定和硬約束，依法建立政府支農投資穩定增長的機制。

二、進一步調整和優化農業投資結構，促進糧食持續增產和農民持續增收

近年來，中央政府投資中用于改善農業生產條件、提升農業生產力水平、促進農民直接增收的項目不多，占政府支農投資的比重比較低。特別是農村中小型基礎設施建設，長期主要依靠農民自己籌資籌勞解決。農村稅費改革后農民籌資籌勞難度的加大，農村中小型基礎設施建設投資面臨較大的投入缺口，嚴重制約了農民生產生活條件的改善以及農民增收。

在進一步加大對重大農林水利基礎設施投資支持力度的同時，重點向能夠提高農業綜合生產能力的項目傾斜，向能夠改善農村生產生活條件的項目傾斜，向能夠直接促進農民增收的項目傾斜，向主產區和西部貧困地區傾斜。繼續加大對種子工程、畜禽水產良種工程、動植物保護體系建設的投入支持力度。支持農業科技發展，加強農產品質量安全、檢驗檢疫、市場體系建設，發展特色農業和具有出口優勢的農產品生產，降低農業生產成本，提高產品質量，增強市場競爭力。繼續搞好農田基礎設施建設，發展節水灌溉，擴大農田有效灌溉面積，加大優質糧食產業工程投資力度，繼續建設大型商品糧生產基地，搞好農業綜合開發，建設高產穩產基本農田，做到儲糧于地，不斷提高糧食綜合生產能力。特別要重點支持與農業生產和農民增收關系密切的節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村水電、農村沼氣、草場圍欄等農村小型基礎設施建設，不斷充實建設內容，擴大投資規模。應適時開展以全面建設小康社會為目標的“新農村建設”，擴大以工代賑規模，通過國家出錢、農民出力的方式，發動農民修路、改水改廁。從我國仍將長期處于社會主義初級階段和農村勞動力資源豐富的現實出發，適應農村稅費改革后的新形勢，建立新的依靠農民投工投勞解決自己生產生活問題的機制和辦法。按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，完善公共財政制度，統籌城鄉基礎設施建設，把農村公共領域的事業建設納入政府支持的范圍，進一步加大對農村基礎教育、文化設施、農村基本醫療衛生服務設施的支持力度，加強面向農村的科技、金融、市場、信息服務，盡可能地縮小城鄉公共服務差距，逐步改變農村落后的面貌。

三、整合政府支農投資，著力解決多頭管理和重復建設問題，提高政府支農投資效率

目前政府支農投資的渠道比較多，其中僅屬于建設性財政撥款投入的就有農業固定資產投資（含國債資金）、農業綜合開發資金、扶貧以工代賑資金、專項財政扶貧資金和財政部門直接安排支援農村生產、扶持農業產業化、農村小型公益設施建設資金等建設性資金。這些不同渠道的支農投資突出存在4個方面的問題：一是管理部門多，統籌協調難；二是計劃下達方式各異、項目管理辦法多樣；三是資金使用分散，難以形成合力；四是交叉重復現象明顯，資金使用效率低下。因此，對當前不同渠道的政府支農投資進行整合和統籌使用，提高資金使用效率，是十分必要和緊迫的。

整合政府支農投資涉及有關部門的職責分工和多方面利益關系的重大調整，又與投資體制改革、財政體制改革、行政審批制度改革等密切相關，工作難度很大。2004年中央1號文件明確提出要“按照統一規劃、明確分工、統籌安排的要求，整合現有各項支農投資，集中財力，突出重點，提高資金使用效率”。按照這一要求，從現實出發，當前的工作重點：一是先從中央部門內部做起，加強內部協調與配合。二是發揮規劃的引導和統籌協調作用，堅持按規劃安排項目，按項目安排投資。三是建立部門會商協調機制，完善投資主管部門、財政主管部門和行業主管部門及其他相關部門分工明確、相互協作的管理體制。四是規范項目管理辦法和程序。按照投資體制改革決定，按項目隸屬關系安排項目和下達投資，清理支農投資管理辦法。五是開展縣級政府支農投資整合試點，在按項目安排投資的原則下，在項目布局和管理方面賦予地方政府更大的自主權，實行責權掛鉤，建立績效考核和責任追究制度，確保資金使用安全高效。通過重點扶持，典型示范，總結經驗，推進支農投資整合工作。

在抓好當前工作的同時，也要著眼于體制機制創新，以國務院投資體制改革決定精神為指導，從制度安排上，探索整合政府支農投資的長效機制：一是合理界定政府支農投資范圍。嚴格把握政府支農投資使用方向。明確中央與地方政府投資事權，重點解決中央政府和地方政府在投入范圍、投入職責方面存在的模糊不清、缺乏規范、缺位與越位情況并存等突出問題，強化地方政府的責任，增強地方政府自主決策權。二是改革政府支農投資分配與管理體制。統一預算內資金與預算外資金，科學劃分財政支農預算科目，把人員機構經費與建設發展支出嚴格分開，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的狀況。三是從農業和農村發展的長遠考慮，逐步將現有各項支農投資歸并，重新確定政府支農投資分類。按照分類，組織各有關部門和地區編制中長期規劃和年度計劃，使相關的建設內容和項目布局相互銜接起來。

四、創新支農投資管理體制和運行機制，建立多元化的農業投資體制

一是改革和創新支農投資方式。目前，中央政府支農投資主要投向國有經濟，對農民、個體、私營等經濟不支持，不利于調動各方面發展農業的積極性。而且傾向于直接投資，較少發揮財政資金在投資貼息、投資補貼等方面的功能。中央投資的傳導機制不靈活，導向作用不明顯，與國際通行的采取投資補貼的辦法有很大距離，投資方式亟待改進。要逐步改變這種單一的、直接的、無償的投資方式，根據項目性質，采用投資補助、資本金注入、財政貼息等，發揮政府支農投資的引導作用。采用財政投資補貼的方式，吸引農民和其它社會主體投資農業，是市場經濟國家比較通行的做法，其突出優點是：既能發揮財政投入的主導作用，吸引社會投資，引導全社會投資方向，又可以避免政府直接投資造成的產權不清、管理不善、效率低下等諸多問題。對于既有一定公益性、又具備經營效益的項目，這種方式的優點尤為突出。當前應盡快制訂和出臺有關實行財政投資補貼的政策和辦法。二是健全政府支農投資決策和項目法人約束機制。國家主要通過規劃和政策指導、信息發布以及規范市場準入、引導社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復建設。健全政府投資項目決策程序，主要通過完善咨詢評估論證制度、實行重大項目專家評議制度和逐步實行政府投資項目公示制度等三項制度，提高政府投資決策的科學化、民主化水平，咨詢評估也要引入競爭機制。三是改進項目建設實施方式。開展“代建制”等投資改革試點，積極探索小型項目實行“以獎代投”的有效辦法。四是放寬市場準入。允許非公有制資本進入法律法規未禁入的農林水利基礎設施、農村中小型公益事業、生態建設等領域，鼓勵各種形式的聯合投資，對非公有制實行公平待遇。五是創新農村小型基礎設施管理體制和運行機制，改革產權制度，清晰歸屬、明確權責，加強建后管理和維護，改變目前小型設施重建輕管、無人維護的狀況，解決產權不清、管理不善、效率低下等突出問題，提高支農投資使用效益。