組建統一的外部專業監督機構 提高投資監管水平

目前對政府投資項目的監督存在機構重疊、職能交叉，同時部分行業主管部門和財政部門管理的政府投資確沒有專業監督的不合理現象，急需建立統一的外部專業監督機構。

一、設立專業監督機構的必要性

政府投資管理尤其是建設實施階段的管理涉及環節多、技術性強，具有較強的專業性，僅依靠一般監督機構如審計署等，無法對其進行有效監督，所以部分國家（如德國）設立有專職于政府投資監督的專業監督機構。

我國市場體制還不完善，相對西方發達國家而言，需要政府投資彌補市場失靈的領域會相對多一些，政府投資占全社會投資的比重也會相對大一些。由于公共行政體制和市場經濟體制不健全，總體來看，政府部門在行政中所受到的監督和政府對市場主體的監督，比西方發達國家要弱很多。建立專業性的投資監督機構，對監督體制和機制不健全而經濟又處于快速增長中的一個大國來說，是十分必要的。

二、設立外部專業監督機構的必要性

國外政府投資監督也有不設專門的外部監督機構，而依靠部門內設機構行使監督職能的情況。如德國，監督政府投資的職能由承擔政府投資管理任務的交通、建筑和房屋部內設機構，由國務秘書（即副部長）領導的監察處承擔。該監察處依據《聯邦政府官員法》，對政府官員、公職人員和應聘參加政府投資項目的自由職業人員進行監督。

但德國的管理體制與我國存在很大差別，如負責監察處的副部長為職業公務員，而部長則隸屬于政黨，大選后各部長隨選舉結果變更，而副部長一般不受此影響。這就決定了他更重視自己的飯碗，而非上一級政府官員，從而使副部長領導的內部監督機構，對政府投資管理的內外部監督比我國更加有效。除內部監察處外，德國聯邦議會在監督政府投資中也發揮著重要作用。由于議員都有自己的選區，公眾對政府投資項目有疑問可反映給本區議員，議員會將問題與質疑提到議會上解決。

我國部委一把手權力大且職位相對穩定，對副手的約束力比國外要強得多，這使得目前由副手領導的內部監督機構對部門內部的監督相對較弱。即使內設監督機構由部門一把手領導，目前的領導干部產生機制決定了領導干部（相對國外）不得不更多地考慮對上負責問題，加之人大對政府投資的監督更無法與國外議會相比，設置獨立于投資管理部門的外部監督機構是十分必要的。

三、設立統一的外部專業監督機構的必要性

國家發改委內設的重大項目稽察辦近年來以國債項重大項目稽察為重點開展監督工作，國務院重大企業稽察辦對現有國有大中型企業為項目法人的重大建設項目進行稽察，國家審計署基建項目審計司對基建項目進行審計，財政部也對建設項目的資金使用情況進行檢查。這種多頭監管體制不僅使監管力量分散和行政資源浪費，還給項目單位帶來額外的工作負擔。同時，部分行業主管部門、財政部等機構管理的政府投資則不受專業監督機構的監督。

四、組建國務院政府投資稽察辦

維持現有政府性資金投資決策的部門分割格局，或是將目前行業部門的專項建設基金和財政部門安排的預算內投資集中于投資主管部門，都缺乏能覆蓋全部政府投資的統一的外部專業監督機構。為了對全部政府投資和國有大中型企業為項目法人的重大建設項目實施有效監督，有必要合并發改委重大項目稽察辦、國務院重大企業稽察辦和審計署基建項目審計司的建設項目監督職能，組建能監督全部政府投資和國有大中型企業投資的統一的外部專業監督機構—─國務院政府投資稽察辦（或國務院政府投資項目稽察辦）。

國務院政府投資稽察辦直接隸屬于國務院。在監督過程中，國務院政府投資稽察辦與財政部門在監督檢查上要進行合理分工：國務院政府投資稽察辦對建設實施階段落實投資法規的情況，政府性資金使用的合規性和合法性，以及資金使用效益進行監督；財政部門對政府投資涉及的財政資金從執行財經紀律、財稅政策和財務會計制度等方面進行監督。

五、近期應進一步發揮重大項目稽察辦的專業監督職能

為了使專業性的監督能覆蓋主要政府性資金的投資領域，在成立統一的外部監督機構之前，可考慮讓國家發展改革委重大項目稽查辦配合國家審計署，對其他行業主管部門和/或財政部門審批的一定投資額以上的政府投資項目進行審計和稽察。這需要國務院出臺相應文件。