組建統(tǒng)一的外部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu) 提高投資監(jiān)管水平

目前對政府投資項目的監(jiān)督存在機構(gòu)重疊、職能交叉，同時部分行業(yè)主管部門和財政部門管理的政府投資確沒有專業(yè)監(jiān)督的不合理現(xiàn)象，急需建立統(tǒng)一的外部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)。

一、設(shè)立專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的必要性

政府投資管理尤其是建設(shè)實施階段的管理涉及環(huán)節(jié)多、技術(shù)性強，具有較強的專業(yè)性，僅依靠一般監(jiān)督機構(gòu)如審計署等，無法對其進(jìn)行有效監(jiān)督，所以部分國家（如德國）設(shè)立有專職于政府投資監(jiān)督的專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)。

我國市場體制還不完善，相對西方發(fā)達(dá)國家而言，需要政府投資彌補市場失靈的領(lǐng)域會相對多一些，政府投資占全社會投資的比重也會相對大一些。由于公共行政體制和市場經(jīng)濟體制不健全，總體來看，政府部門在行政中所受到的監(jiān)督和政府對市場主體的監(jiān)督，比西方發(fā)達(dá)國家要弱很多。建立專業(yè)性的投資監(jiān)督機構(gòu)，對監(jiān)督體制和機制不健全而經(jīng)濟又處于快速增長中的一個大國來說，是十分必要的。

二、設(shè)立外部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的必要性

國外政府投資監(jiān)督也有不設(shè)專門的外部監(jiān)督機構(gòu)，而依靠部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使監(jiān)督職能的情況。如德國，監(jiān)督政府投資的職能由承擔(dān)政府投資管理任務(wù)的交通、建筑和房屋部內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由國務(wù)秘書（即副部長）領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察處承擔(dān)。該監(jiān)察處依據(jù)《聯(lián)邦政府官員法》，對政府官員、公職人員和應(yīng)聘參加政府投資項目的自由職業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督。

但德國的管理體制與我國存在很大差別，如負(fù)責(zé)監(jiān)察處的副部長為職業(yè)公務(wù)員，而部長則隸屬于政黨，大選后各部長隨選舉結(jié)果變更，而副部長一般不受此影響。這就決定了他更重視自己的飯碗，而非上一級政府官員，從而使副部長領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，對政府投資管理的內(nèi)外部監(jiān)督比我國更加有效。除內(nèi)部監(jiān)察處外，德國聯(lián)邦議會在監(jiān)督政府投資中也發(fā)揮著重要作用。由于議員都有自己的選區(qū)，公眾對政府投資項目有疑問可反映給本區(qū)議員，議員會將問題與質(zhì)疑提到議會上解決。

我國部委一把手權(quán)力大且職位相對穩(wěn)定，對副手的約束力比國外要強得多，這使得目前由副手領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)對部門內(nèi)部的監(jiān)督相對較弱。即使內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)由部門一把手領(lǐng)導(dǎo)，目前的領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生機制決定了領(lǐng)導(dǎo)干部（相對國外）不得不更多地考慮對上負(fù)責(zé)問題，加之人大對政府投資的監(jiān)督更無法與國外議會相比，設(shè)置獨立于投資管理部門的外部監(jiān)督機構(gòu)是十分必要的。

三、設(shè)立統(tǒng)一的外部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的必要性

國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)的重大項目稽察辦近年來以國債項重大項目稽察為重點開展監(jiān)督工作，國務(wù)院重大企業(yè)稽察辦對現(xiàn)有國有大中型企業(yè)為項目法人的重大建設(shè)項目進(jìn)行稽察，國家審計署基建項目審計司對基建項目進(jìn)行審計，財政部也對建設(shè)項目的資金使用情況進(jìn)行檢查。這種多頭監(jiān)管體制不僅使監(jiān)管力量分散和行政資源浪費，還給項目單位帶來額外的工作負(fù)擔(dān)。同時，部分行業(yè)主管部門、財政部等機構(gòu)管理的政府投資則不受專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。

四、組建國務(wù)院政府投資稽察辦

維持現(xiàn)有政府性資金投資決策的部門分割格局，或是將目前行業(yè)部門的專項建設(shè)基金和財政部門安排的預(yù)算內(nèi)投資集中于投資主管部門，都缺乏能覆蓋全部政府投資的統(tǒng)一的外部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)。為了對全部政府投資和國有大中型企業(yè)為項目法人的重大建設(shè)項目實施有效監(jiān)督，有必要合并發(fā)改委重大項目稽察辦、國務(wù)院重大企業(yè)稽察辦和審計署基建項目審計司的建設(shè)項目監(jiān)督職能，組建能監(jiān)督全部政府投資和國有大中型企業(yè)投資的統(tǒng)一的外部專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)—─國務(wù)院政府投資稽察辦（或國務(wù)院政府投資項目稽察辦）。

國務(wù)院政府投資稽察辦直接隸屬于國務(wù)院。在監(jiān)督過程中，國務(wù)院政府投資稽察辦與財政部門在監(jiān)督檢查上要進(jìn)行合理分工：國務(wù)院政府投資稽察辦對建設(shè)實施階段落實投資法規(guī)的情況，政府性資金使用的合規(guī)性和合法性，以及資金使用效益進(jìn)行監(jiān)督；財政部門對政府投資涉及的財政資金從執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律、財稅政策和財務(wù)會計制度等方面進(jìn)行監(jiān)督。

五、近期應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮重大項目稽察辦的專業(yè)監(jiān)督職能

為了使專業(yè)性的監(jiān)督能覆蓋主要政府性資金的投資領(lǐng)域，在成立統(tǒng)一的外部監(jiān)督機構(gòu)之前，可考慮讓國家發(fā)展改革委重大項目稽查辦配合國家審計署，對其他行業(yè)主管部門和/或財政部門審批的一定投資額以上的政府投資項目進(jìn)行審計和稽察。這需要國務(wù)院出臺相應(yīng)文件。