桂林市城市建設實踐與投資體制改革初顯成效

桂林市作為我國中西部一個中等城市，財政偏緊，從1998年到2003年，籌集約30億元政府性投資，有力地帶動了社會各類投資主體，6年來累計完成509億元的全社會固定資產投資，極大地改善了城市面貌、旅游景觀、交通以及居住環境，創建了“桂林城建模式”。先后榮獲“國家園林城市”、“全國衛生城市”、“中國優秀旅游城市”等榮譽稱號，連續5年在全國46個重點城市的城市環境整治綜合考評中名列前茅。2003年，在國家環保總局發布的國家環境保護重點城市環境管理和綜合整治年度報告中，桂林市再次名列綜合排名全國第二，是環境質量最好的5個城市中惟一的內陸城市。被全國人大環資委曲格平主任贊譽為“全國最適合人類居住的三個城市之一”。是什么力量，在短短的幾年時間，使桂林發生如此巨大的變化？答案是：桂林城市建設的資金籌措和運行采取“政府指導，市場運作”；實施“全民動員，深挖潛力”；市場準入方面是打破“壟斷”；利益分配機制是“規范操作，各方共贏”，建設宗旨是“以人為本，持續發展”。

一、市場化運作促進桂林市城市建設多年來想辦而沒有辦成的事

桂林原來“路不平、燈不明、通訊不靈；南北一條路、東西一座橋”、“住房難、上廁所難、倒垃圾難、乘車難”，存在著環境污染等一系列“城市病”。城市建設資金缺口大，還有大量資產閑置浪費或變相流失。“大的辦不成，小的辦不好”。桂林市委、市政府大膽探索“投資主體多元化、投資方式多樣化、資金來源多渠道、項目建設市場化運作”的新路子。

（一）政府指導，市場化運作，實現投資主體多元化

桂林市按照“啟動民間的，借足銀行的，爭夠國家的，用好用活自己的，全方位、多渠道籌措建設資金”的思路，先后出臺了《市人民政府關于“五條街道”改造等重點工程建設有關問題的決定》、《市人民政府關于加強市房地產開發項目管理的通知》、《市人民政府關于印發桂林市工業企業“退二進三”實施辦法的通知》等政策，適當減免了市政基礎設施建設有關收費，降低項目的建設成本。引導房地產開發商配合重點項目建設通過“有償使用政府性資源”的方式進行商品房開發，為市政基礎設施項目籌集建設資金。

（二）把城市資源作為商品來經營，盡可能盤活城市資產

市政府把正陽路規劃為商業步行街，中外建公司經過投標出資9800萬元獲得經營管理權，僅用一年時間建成。

把公益性項目和商業經營性項目有機結合起來，以地上公益項目與地下商業性項目相結合的方式，實現了整體環境的改善和經濟效益與社會效益的統一。“廁所革命”是桂林市將商業網點經營權與公共廁所建設和管理“捆綁”招標出讓的一項新舉措，僅用半年時間，實現市區、主要旅游景點和8個縣新建、改建公廁500座。

（三）盤活土地一級市場，規范用地行為

桂林市成立了土地儲備中心，對城市建設用地，實行“統一規劃、統一征用、統一管理、一條渠道進水，一個龍頭出水”的管理辦法。除國家有明文規定以外，凡競爭性項目用地一律實行“招、拍、掛”的方式出讓土地使用權，通過轉讓、級差地租、土地隱形收入等獲得建設資金。

（四）全民動員，深挖潛力，實現多贏目標

市政府善于把政府調控與市場化運作相結合，運用經營城市理念實行科學決策，制定有關政策，創造寬松投資環境。同時，充分發揮企業主體作用。具體經營運作按照市場化要求交給企業去實施。在保證城市規劃控制要求前提下，充分挖掘項目業主的潛能和優勢。在保證政府投資效益的前提下，兼顧了各方利益，使其形成利益驅動和競爭的內在機制，實現了多贏，調動了城區和項目業主參與城市改造的積極性和主動性。據不完全統計，1998—2003年，僅中央和自治區所屬單位累計投入資金5.8億元，減輕了政府投資壓力。

（五）規范操作，實施陽光工程

1998—2003年，桂林市共爭取到國債項目達105項，爭取到國債資金15.66億元。管理好國債資金，確保資金安全并發揮效益，也是桂林市不斷強化規范操作、實施陽光工程的結果。

二、桂林市城市建設實踐的主要經驗和體會

桂林市在城市建設過程中，對投資體制改革進行了有益的探索和實踐，主要經驗和體會有兩條：

（一）市場化運作的理念是桂林城建模式的核心內容

城市資源資本化是一種機制和過程，它是以社會和經濟效益最大化為目標，把政府所擁有的各種有形和無形的資源轉化為可以增值的活化資本，賦予其資本屬性。在政府和市場的作用下，通過流動、組合、裂變、出租、轉讓等多種方式進行優化配置和有效運作，最大限度地實現增值、獲益和盈利，實現再投資再循環，產生\"滾雪球\"效益，從而實現其經濟效益和社會效益的最大化。

1．不斷探索城市公共服務設施產品經營，逐步實現城市公共服務支出和管理的良性循環

根據城市資源的市場化屬性，桂林市把城市的基礎設施和其他城市資源大體上分為三種類型：（1）基本上屬于市場化的類型，如高速公路等具有競爭性質的行業，在政府統一規劃和規范管理的前提下，采用BOT（建設—經營—轉讓）、TOT（轉讓—經營—轉讓），或者在城市建設領域引入股份制、股份合作制，通過市場機制引進社會資金，逐步形成投資、經營、回報的良性循環機制。（2）半市場化的類型，如市區內的橋梁、隧道、公共交通、自來水、煤氣、污水處理等大部分市政設施，一般以政府投資為主，但同時逐步引入和擴大市場競爭機制，吸引有實力的國內企業和外商參與投資，探索吸引集體、個人投資，通過產品價格和服務價格改革給予市場補償，使投資者在一定期限內得到投資收益。（3）基本上由政府投入的類型，如城市道路、公共停車場、園林、綠化消防等，從根本上說是公益性項目，其建設資金主要是政府征收各種城市建設稅費和投入部分經營性項目收益來解決。

2．探索土地資源長效管理機制，盤活土地資產

桂林市對城市建設用地實行“統一規劃、統一征用、統一管理”。除國家有明文規定外，凡競爭性建設項目用地一律實行“招拍掛”，通過土地轉讓、級差地租、土地隱形收入等獲得建設資金。為了充分利用土地，土地的短期出租也相應受到重視，原已無償劃撥的土地，逐步納入到新的土地法規進行管理。同時，進一步探索鼓勵離鄉進城農民將原承包的土地使用權有償轉讓，作為進城定居和創業的啟動資金，允許農民帶地折股進城開發，允許農民以土地與房地產商聯手開發等。

（二）政府投資管理體制的創新，是桂林城建模式的關鍵

桂林市加快基礎設施建設投資和經營管理體制的創新，首先，改組、改造現有基礎設施經營管理機構，使之成為真正獨立核算的經營實體。其次，對現有存量資產明晰產權關系，通過公開招標等手段委托業主負責經營，加快市場化、產業化進程，提高運行效率。第三，引入市場競爭機制，積極探索實行公用產品供應和銷售的分開經營、獨立核算，形成開放式、多元化、競爭性的建設營運新格局。

桂林市對政府性投資項目，采取審批制管理辦法，主要是建立和完善了三個制度：一是完善咨詢評議論證制度。二是對重大項目實行專家評議制度。三是對政府投資項目建立公示制度。對一些有收益的公益性項目，采取招標辦法籌措建設資金。對市民特別關注的公益性項目，逐步實行“聽證會制度”。通過這些制度建設，提高了政府科學決策的水平，有效地減少了決策過程中的失誤。

三、桂林市城建與管理模式的展望

根據《國務院關于投資體制改革的決定》和自治區有關文件精神，桂林市將著重在三個方面進行改革探索。

（一）轉變政府職能，建立規范、協調、高效的城建行政管理體制

在管理層面上，市政府由微觀管理向宏觀管理轉變。在管理方式上，由直接管理向間接管理轉變。在管理手段上，由行政手段向法律、經濟、行政、組織和思想政治工作相結合的手段轉變。

一是進一步下放權力，理順市、區兩級城市管理體制。城市建設實行分級管理、以市為主的體制。即市屬重點建設工程，如重要道路、橋梁的新建、擴（改）建，原則上由市級負責組織建設和招商引資，城區配合做好有關協調工作。城區根據城市總體規劃的統一要求，負責組織本轄區范圍內的舊城改造和小區環境改造任務，實行成片綜合配套開發。城區管轄范圍內的市政設施維護，實行市政設施、市容環衛、園林綠化“三位一體”的管理模式，采取競標形式推向市場。市容環衛管理實行分區包干、屬地管理的體制。道路清掃保潔（含人行道、綠化帶衛生）、垃圾清運、公廁管理、“門前三包”、渣土管理工作由城區負責，按市場化模式運作。園林綠化管理實行分級管理、以城區為主的體制。市級只負責市內公園和風景區的管理，市內公園和風景區的經營和維護全面推向市場。城市的花壇、綠地的建設管理，轄區內單位的環境綠化管理、義務植樹工作按照行政區劃統一交由城區負責。二是建立健全政府直管資產管理機構，建立和完善一系列規章制度和實施細則，使經營城市的行為進一步規范化。

（二）探索事業單位改革的路子，剝離行政機關所屬的服務機構，建立各項市政維護事業單位企業化的新機制

現有的工程咨詢、評估、會計、審計、法律、設計、監理和招標代理等服務機構，一般都是行政單位下屬的中介機構和事業單位，將盡可能與行政機關脫鉤，其行政職能交還政府部門，實行自收自支企業化管理，參與市場競爭。各項市政維護事業，一律通過競標的方式確定管理和維護的公司，市財政維護經費將逐年遞減。城市建設和維護項目嚴格實行項目法人制、招標投標制、工程監理制和合同管理制度。

（三）健全和完善建設市場體系

一是拓展建筑工程項目交易市場，擴大交易范圍，開展建筑工程、建設維護、房地產開發、房屋裝飾工程等項目的交易。二是將所有的勘察設計項目納入交易范圍，規范勘察設計項目交易市場。三是抓緊出臺有關政策，培育房地產二級市場，實現房改房上市，完善房地產交易市場。四是加大對城市國有土地和其它國有存量資產的招標拍賣力度，健全和完善拍賣市場。

（五）大膽探索“代建制”建設管理新模式

在現行的政府投資體制中，“投資、建設、管理、使用”四位一體，政府部門身兼管理和經營雙重職能，存在著勘探、設計和施工的招投標以及物料采購等權力尋租的空間。“代建制”就是對政府性投資項目，通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。