加拿大、美國電力環保政策法規概況及啟示

一、加拿大、美國電力環保政策法規概況

（一）加拿大主要情況

1．電力情況：從加拿大2002年發電量看，水電占60％，核電12％，煤電24％。由于能源資源結構的不同，各省電力結構差異很大。

2．主要環境問題：火電污染物排放占全國污染物排放比重很高，其中酸雨占27％、氣溶膠（氣霧）占12％、PM占13％、汞占24％、CO2占19％。火電廠引起的環境問題還包括廢水污染、灰場揚塵污染和灰水對地下水源的污染。水電廠對環境的影響主要包括：土地淹沒、移民、河道變化、生物種群減少等。核電引起的環境問題主要有：核廢料的長期貯存和處置，溫排水熱污染等。

3．火電廠污染物排放控制措施：

（1）對污染物排放實行許可證制度，嚴格限制SO2、NOx、PM等污染物排放。

（2）對以燃煤發電為主的省份，積極開展需求側管理，發展綠色能源，實行氣、電、熱聯產，發展水電和核電，努力減少燃煤發電的比重。

加拿大60—70％的火電廠安裝了CEM（連續在線監測）裝置。2003年以后新建的火電廠要求采取脫硝措施。

4．溫室氣體減排情況：加拿大環境部正在制定溫室氣體減排中長期發展規劃，執行和滿足全球氣候變化京都議定書所規定的溫室氣體減排目標。

5．法規、政策及環境管理手段：聯邦政府關于電力的環保法規主要有：加拿大環境保護法案、聯邦政府設立的環境目標值等。

加拿大新建火電廠必須滿足排放標準。排放標準是經過控制措施減排后可以達到的閾值。

加拿大沒有排污收費制度，實行排污許可證制度。每個工業企業必須申請排污許可證（環保部門收取一定的工本費），超標排放將被處罰。

對于電力建設項目的環保審批制度，各省有不盡相同的規定。一般來說，省電力管理部門審批發電裝機容量和電力接入電網的系統要求；省環保部門審批環境影響報告書，但不審批具體的污染物排放控制工藝技術和措施，具體工藝技術和措施由企業決定；聯邦環保部門參與項目環境影響評價的審核，但不負責環境影響報告的審批，參與的目的是保證電力建設項目滿足聯邦環保法規和標準的要求。

6．電價制度情況：加拿大的電價由各省自己確定，多數省由電力管理委員會來協調有關部門確定電價。發電必須的污染物排放控制費用在電價中統一考慮，最終由消費者負擔。

（二）美國主要情況

1．基本情況：2003年有電力裝機容量9億多千瓦，發電量40170億千瓦時，其中煤電約占50％，核電約占14.5％，水電約占6％。美國電力行業排放的SO2和NOx分別占全國排放總量的2/3和1/4，是酸雨污染物的主要排放源。目前，美國約38％的火電機組配備了煙氣脫硫（FGD）設備，約30％的鍋爐配備了SCR煙氣脫硝設備。美國并不要求所有電廠都安裝脫硫設施。

2．美國酸雨控制計劃及對電力行業污染物減排要求：國會于1990年制定了酸雨防治計劃，要求主要的電力企業減排SO2和NOx。其中，SO2的減排量目標為1000萬噸，NOx的減排量目標為200萬噸，總體排放水平保持在1980年的排放水平以下。

SO2減排規劃分兩期執行。第一期從1995年開始，第二期從2000年開始。

3．大氣污染物主要控制手段：

（1）總量分配方法。美國酸雨控制規劃，對所涉及的機組和企業，參考該機組和企業在1985—1987年間平均污染物排放量，核定其SO2和NOx排放總量指標。所核定的指標在第一、二階段內保持不變。

新建機組（包括1985—1987年間沒有運行的機組）沒有分配總量指標，所需指標必須從市場上購買。聯邦環保局每年年初核定企業的排放指標，并從有排放權企業的指標中強行拿出2.8％進行拍賣，拍賣所得的錢，還給企業。

（2）排放監測定期報告。根據酸雨控制規劃，美國火電企業必須安裝污染物連續監測裝置（CEMs），對煙氣排放量、煙氣黑度、SO2、NOx、CO2等進行監測。

（3）排放權交易制度及二氧化硫交易價格。機組在不超過排放標準但超過總量控制要求時，可以從市場上購買一定的指標來滿足總量控制要求。企業也可以通過安裝FGD或SCR設備來減排SO2或NOx。超額減排后剩余的排放指標，企業可在市場上出售，或者存入相關銀行，用于未來發展之需。

（4）相關處罰。在年底60天的寬限期內，仍不能滿足當年總量控制要求的電力企業，超總量指標排放的部分，一方面將受到2000美元/噸的處罰，同時還將扣減下一年度的總量指標。凡是向EPA上報數據不準確、不全面的企業將受到處罰，企業授權代表則將受到刑事處罰。

（5）排污收費制度。美國沒有實行排污收費制度（與加拿大一樣），部分州在核發排污許可證時，收取一定的手續費，最多不超過5400美元（每噸1.8美元，最多不超過3000噸）。4．環保政策法規的制定過程：政府、協會、企業各個主體在環保政策法規的制定中都積極參與意見，最后是各方共同認可的結果。在制定法規、政策的過程中，企業間的意見也不統一，如由于發電燃料的不一樣，東西部的企業對酸雨控制計劃就有不同的看法。

值得一提的是，無論是政府、協會，還是企業，不同的組織都有自己的研究隊伍或者研究機構，為決策者提供了決策的依據。

二、啟示與建議

1．應高度重視能源、環境、經濟的協調發展

我國正處在新一輪的高速發展階段，環境、資源壓力都非常大，必須按照科學發展觀的要求，以人為本，全面、協調、可持續發展。尤其是電力行業作為能源的轉換部門和污染排放大戶，必須把節能、節水、節油、節地等資源節約工作和環境保護工作作為電力工業可持續發展的關鍵性問題長抓不懈。

2．電力環境保護法規、政策的制定應當統籌考慮環境和經濟的發展，統籌考慮能源與環境問題與美國、加拿大相比，我國目前施行的《火電廠大氣污染物排放標準》，總體偏嚴，同時存在著不科學、不易操作的情況。目前電廠超標排放的現象較為普遍，很難實施更嚴格的要求。法規、標準只是環保部門的權力體現，并不能真正起到控制污染物排放的作用。

3．加快在電力行業推行二氧化硫的排污交易制度

二氧化硫的排污交易機制在我國已經進行了多年試點，但離市場化的要求還有相當的距離。合理確定初始排污權，減少政府部門在排污權交易中的干預，按市場經濟原則進行排污交易，是我國實施排污交易的關鍵。

4．我國現行的排污收費制度有待改革。

我國排污收費是一項行政色彩非常濃厚的環境管理制度，不僅企業負擔加重，而且容易產生腐敗，所收費用很難用于企業污染治理，同時極大地增加了政府及企業的管理成本。目前，企業對排污收費的意見較大，在一定程度上損害了政府的形象，應當認真研究，加快改革現行排污收費制度。

5．依法管理環境是做好我國電力環境保護的根本出路

首先，政府必須依法管理環境。嚴格依法辦事，而不是按任意的行政要求辦事；執法必須嚴格，而不是可以通融。其次，企業必須嚴格執行法規的要求。在環境管理上法規意識淡薄、法規的任意性較大、執法的彈性較大、政府過多地干預企業污染治理技術、措施的選擇權是目前依法管理環境中突出的幾個問題。

6．制定環境法規、政策時，應充分聽取企業、行業協會、非政府組織的意見，真正貫徹科學、民主的決策過程和方法，達到經濟、環境的協調發展。

7．抓緊研究PM2.5和汞排放控制問題

隨著我國經濟發展和公民環境、健康意識的提高，以及國際環境保護的影響，PM2.5和汞排放控制問題將成為燃煤發電必須認真關注的重大環境問題之一。由于控制PM2.5和汞排放的技術難度大，費用高，社會影響面大，不論是政府、行業，還是企業都應開展相應研究，尤其是電力行業應當從目前開始，抓緊做好前期研究。

8．對火電廠全面安裝在線監測裝置（CEMs）的可行性應進一步研究、論證污染物排放監測與定期報告制度已在我國逐步推行，污染物排放接受社會的監督勢在必行，電力企業應當積極創造條件，在新建或大型機組上做好安裝并依法運行好CEMs，以適應新的環境管理需要。

抓緊研究CO2排放控制對策，進一步發揮中電聯等行業組織在環保和資源節約工作中的作用。要大力提高電力行業組織在重大環境問題研究方面的能力建設，積極開展法規、政策的研究工作，積極開展前瞻性的技術研究，從大局、根本、長遠利益上當好企業的代言人，在服務政府、企業和社會中發揮出更大的作用。